加强城市风险治理的思考

构建完善的城市风险治理体系，有效降低各类突发事件发生的可能性，提升城市安全度，是每一个地方政府公共管理中的要点所在。福州市面对城市公共安全新形势、新挑战，着力于城市安全风险治理和隐患排查，取得了一些成效，但也存在一系列新问题、新困难。应建立起包括政府、企业、非盈利组织、专家、公众等社会多元主体在内的风险治理体制，形成各方面管理各自风险、政府管理公共风险，保险业参与风险共担的风险治理新格局。

城市风险治理是政府公共管理中的核心职能之一，对城市的发展与保障人民利益有着相当重要的作用。随着社会不断发展，城市风险治理的难度也日渐加大，在不确定性增强的现代世界，风险治理业已成为多国政府优化施政手段、控制决策失误。维护国家安全稳定的重要方式，推进政府风险治理渐成为国际社会发展变革趋势。[1]如何构建起完善的城市风险治理体系，从而有效降低各类突发事件发生的可能性，提升城市安全度，是每一个地方政府公共管理中的要点所在。

福州市面对城市公共安全新形势、新挑战，着力于城市安全风险治理和隐患排查，取得了一些成效，但也存在一系列新问题、新困难，本文结合福州市风险治理实践中遇到的新问题、新困难及解决方案做系统梳理，以期对提升城市公共安全风险治理水平提供借鉴。

推行数据联动政务，探索城市风险治理新方法

大数据作为国家战略，正日益成为推动国家治理体系和治理能力现代化的核心驱动力。在调研中我们了解到福州市长乐区、永泰县等地充分利用大数据思维，推动现代科技手段与风险治理深度融合，在探索风险治理方法上有所创新。

（一）优化基础设施建设

长乐区综治中心配备了高分辨率大屏幕、分布式操控坐席、无纸化办公系统、智能环境系统，按照国家标准建设大数据中心，对数据资源进行统一存储和管理，搭载公安网、互联网、视频专网安全边界，使用WebService、API交互方式，对接汇聚各级相关部门数据，横向打通数据壁垒，交互水利、安监、气象、城管、园林等部门数据应用系统，全面整合重点部位、重点行业、重点区域的数据资源，实现政法综治维稳专业数据、政法部门管理数据、公共服务机构业务数据、互联网数据集成应用。

永泰县投入123万元建成县级综治中心，下拨39万元专项经费补助乡、村两级综治中心建设。建成的网格化平台和公安监控视频资源全时接入县级综治中心，实现实体化操作。并将信访、司法调解服务中心等区域监控视频资源全面接入县级综治中心。抽调公安局、法院和住建局等15个职能部门工作人员入驻中心办公，每天安排3个单位值班，其余部门采取联席办公方式协调联动、机动办公。制定县级综治中心重大突发事件应急处置预案，建立以县级综治中心主任为组长，涵盖公安、民政和信访等15个职能部门和21个乡镇为成员的应急指挥体系，确保遇到有重大突发敏感事件，能够第一时间调配辖区力量资源，依法妥善处理。

（二）建立健全应用机制

长乐区优化大数据接入各实战应用系统，建立应急指挥服务一张图，打造全区态势安全感知平台，实现警情、公安微警务、舆情热点、社会综治、公共安全以及安监危化等方面的事实数据和最新动态全面展示，经大数据碰撞分析形成的预警信息推送至中心大屏、分管领导及责任人的手机端。在重大事件发生时，有关部门可在综治中心的大厅实现对各委办局的统一指挥调度，做到“第一时间发现、第一时间预警、第一时间处置”，将事后处置变为事前预防。在日常情况下，中心领导通过平台进行业务应急指挥，多部门协商，实现跨部门的可视化调度，形成处置合力，提高处置效率。

永泰县打造“互联网+”纠纷解决模式，建立网上诉讼服务中心，实行网上立案、在线诉讼指导、远程视频接访、电子送达等便民方式，开通800免费法律咨询热线，通过12368短信平台、福州市12345政务公共服务系统等，在线解答群众法律咨询、开展判后释法。

（三）优化提升实际应用

长乐区坚持以情报数据主导工作、引领实战，围绕社会治安问题多发区域整治等，依托强大的数据处理能力，实现智能分析、整体研判、动态监测，有针对地落实社会治安综合治理工作措施，通过数据共享和资源整合，突破公安、消防、交通、医疗救护、防汛等部门限制，极大提高了处置重大综合性公共安全事件能力。

永泰县建成“一站式”检察服务大厅，整合控告诉讼来访接待、举报接收、12309举报电话、远程视频接访、接待诉讼代理人、律师阅卷、法律咨询、案件信息查询、行贿档案查询、检务宣传等工作职能，打造检察服务“一站式”服务。同时采取“入额检察官+辅助人员”的方式，整合现有资源，在科室人员配齐配强的基础上，每日安排一名检察官和辅助人员接访，强化源头治理，坚持初信初访优先办理，有机联动，按期答复，提高初信初访办结率。

拓展“雪亮工程”应用，提升城市风险治理新能力

推动公共安全视频监控联网应用和“一自然村一高清探头”建设，整合社会各类视频资源，引入云计算、视频抓取、人脸识别、空间地理分析等技术，打造社会公共安全视频图像应用“一张网”。通过分级开放视频图像权限，逐步建成“雪亮+”综治、公安、教育、气象、防汛、医院、食品监管、物流寄递、铁路护路等分平台;探索“雪亮+联排联调”模式，实现城市排水设施可视管理和涝灾事件实时预警，推广“平安智慧小区”“齐看家保平安”做法，让群众在电视、手机里参与视频巡逻，从而提升城市风险治理新能力。

（一）规范监控视频布點

长乐区立足科技引领，遵循“项目带动、部门协作、深度融合”的思路，推动“雪亮工程”与城市风险治理有机融合，构建“全域覆盖、立体布局、多网联动”的防控体系。制定出台《长乐区综治中心及雪亮工程项目建设方案》，以构建重要区域、主要干道及城乡界际多道防线式监控网为目标，按照“断面无盲区、局部构成封闭”与“围圈、切块、分格、连线、定点”相结合的监控布点原则，制定涵盖多项布点信息数据的《长乐区雪亮基础信息表》，组织社区民警、村干部、设计人员对全区18个乡镇、251个村摸排布点，模拟多种交通方式现场踏勘省道、县道、乡道、各重点公共场所，涂漆存档，绘制表格，精确定点，全区规划布建高清视频监控前端点位若干路并接入视频专网，实现“雪亮工程”高空视频接力。

仓山区按照“综治中心+网格化+雪亮工程+综治视联网”“1+3”模式，接入“智慧仓山”、网格化服务管理平台、“e福州”应急中和指挥平台、12345平台以及各类监控探头，对辖区内治安、灾情、人员、储备等进行实施监控、统筹调度。

（二）统筹监控资源整合

長乐区遵循“统一标准、统一建设、统一管理、统一维护”的建设原则，全面推进高清视频监控系统、社会视频资源整合、标清探头高清化改造等项目建设，按照“按需联通，有效整合”的要求，物联网小区、社会面“地网”探头全部汇入“雪亮工程”，其中，华为4K人脸围城、公交车人脸4G接入专网是全国首创，实现社会视频与天网无缝对接，织密视频监控网络，着力打造“视频围城”，达到了“人过留影、车过留牌”全时段远程监控效果。

永泰县建成视频监控、联网应用的基础上还启动标准地址二维码管理工作，核实门牌号数，二维码门牌覆盖率达99.42%。此外在全县中小学校安装高清监控探头和应急报警系统，在全县22家加油站全部安装监控探头，提高各类案件查处效率。在新建住宅小区全面实行物业管理，落实楼宇对讲系统、电子防盗门窗等防控设施。

（三）推进资源联网共享

闽清县按照“多中心合一、一中心多用”和“多网融合、一网共享”的实战运用思想，整合乡镇综治中心、村级片区综治中心，推动视频监控系统资源整合与联网共享，努力消除“资源孤岛”。县综治中心与公安指挥中心实现专网联通，可全天候实时查看县、乡镇、村（居）三级视频监控系统，初步实现对辖区内社会治安状况实时监控、分析研判、应急指挥。同时还打造一站式矛盾纠纷化解中心，提供优质便民服务。依托县综治中心网格化平台，推动部门入格，提升综治中心一体化建设和实战化应用能力。通过“调解机构常驻+相关部门入驻”的方式，在涉法涉诉、欠薪、工伤、交通事故、医患纠纷等重大矛盾纠纷方面发挥调解功能，变“单科门诊”为“专科会诊”，变“单打独斗”为“兵团作战”，实现“1+1>2”的综合效能。

仓山区大力推进全区高清视频监控系统、“一村一探头”建设和标清探头高清化改造，加强社会视频资源整合，鼓励区直有关部门设立应用分平台，建成联接市、区和覆盖全区、全网共享、全时可用、全程可控的公共安全视频监控传输网络。推动综合情报平台、网络攻防实验室、人脸识别系统、旅馆业人像识别登记系统等信息化平台实战应用，进一步织密防控网络。同时还联网“平安福州”探头，利用探头破获案件和抓捕违法犯罪人员效果显著。

培育多元化风险治理主体，打造城市风险治理新模式

在城市风险治理中要求各区县政府、市相关部门、基层应急管理单元牵头单位要按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”“党政同责、一岗双责、齐抓共管”“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全” 的规定，加强风险治理和隐患排查工作的组织领导。 同时，要求市区县应急办要会同民政、安监、卫生、公安等部门加强风险治理和隐患排查工作的指导和考核。

（一）完善组织架构，健全工作机制

仓山区成立综治中心领导小组，区委政法委常务副书记、综治办主任担任组长，区数字办、公安分局、信访局、行政服务中心分管领导担任副组长。着眼“多网融合、一网共享”“让数据多跑路、让群众少跑腿”建设宗旨，积极推动部门信息资源互联互通、共享共用，区公安、司法、卫计、民政等9家职能部门系统数据接入综治中心指挥平台，18家成员单位人员入驻中心协同办公。根据省市文件精神，完善矛盾纠纷联调、社会治安联防、信访问题联处、重点工作联动、服务管理联抓等工作机制，有效保障了综治中心实体化运行。区综治中心各成员单位、镇（街）、村（社区）统一建立工作例会、信息报告、督查督办、应急处置等工作制度，实行统一受理、统一交办、统一督办、统一回访等“一站式”办理。

长乐区大力推进网格化服务平台规范建设，依据《城乡社区网格化服务管理规范》《社会治安综合治理基础数据规范》国家标准，深化综治业务“9+X”模式和“e福州”综合指挥系统功能应用，通过整合现有党建、综治、民政、公安、计生等方面的信息资源，独创“爱长乐”城区管理服务指挥信息平台，打造区、镇、村三级网格化服务管理信息平台。全区18个乡镇（街道）、260个村（社区）共划分基础网格819个，采取“1+1+n”模式配备网格员（每个乡镇街道配备1名网格管理员、1名督查员、n名网格员），通过遍布主要城区的网格员，开展采集信息、入户走访、上报时间、便民服务、政策宣传、日常巡查等工作职责。不同岗位网格员均配置了手机终端，分别为网格员采集端、处置端和领导端，根据登入账号权限不同，简化采集上报程序，使巡查发现、投诉受理、协调督办、检查考评等处置环节更高效快捷，监督管理更有效准确。

（二）坚持因地制宜，实现共建共治

坚持实用有效，因地制宜，多元共治，连江县在有针对性地解决征地拆迁矛盾、外来人口纠纷等突出问题实践中取得了显著成效。连江县始终坚持风险评估做在前，宣传沟通做在前，在公开公平落实征迁政策，解决群众实际困难和问题，确保被征迁群众“有保障、有出路、有安全”的同时，强化劝说、排查、化解三个工作网络联动化解矛盾纠纷。充分发挥乡、村、村民小组三级矛盾纠纷排查调处网络作用，抓好各类矛盾隐患排查，定期例会会商，落实领导包案。发挥派出所、司法所、中小学、卫生院、企业、工商所、国土所等相关部门的横向协作作用;聘请律师担任法律顾问，聘请老干部及老人会成员担任调解员，组建“劝说网”，发挥他们村情熟、民情清的特点，通过他们加强与群众代表的沟通，广泛听取意见，通过多次讨论、协商、审定，形成各方都认可的方案，将各种疑虑和矛盾在正式动迁前化解。

在化解外来人口矛盾纠纷方面，连江县敖江镇率先构建流动人口协会式共管工作机制，吸纳优秀外来务工者成立流动人口服务管理协会和河南、甘肃、四川省级分会，发挥各省籍流动人口正、副会长和协管员有威望、头脑活、口才好、懂政策、彼此了解风俗习惯的优势，建立“同乡帮同乡”的风险防范机制，避免了本地人管外地人产生的矛盾冲突、对抗情绪。依托协会覆盖广泛的会员网络，建立健全流动人口矛盾纠纷预警会商研判工作机制，将矛盾纠纷及时化解在基层、解决在萌芽状态;建立矛盾纠纷“4+N”调处机制，凡涉及流动人口矛盾纠纷的案件，立即召集流动人口所属的省籍协会会长、乡镇和村居干部、社区民警，迅速介入平息事态。联合镇村、公安机关开展流动人口专项信访接待日活动，听取流动人口的心声、释疑解惑、解决问题、调解纠纷、平息矛盾。开展与工商、民政、计生、劳动、城管等部门和其他乡镇的横向协作联系，相互支持、相互帮助解决在各自领域、辖区中涉及流动人口服务管理的困难问题和矛盾纠纷。

结 语

党的十九大报告明确提出：“坚持总体国家安全观。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”在新的历史条件下，城市风险治理领域中要深刻学习领会，准确贯彻这一新战略、新思想，要改变以往那种以政府或国家为中心的治理模式，建立起包括政府、企业、非盈利组织、专家、公众等社会多元主体在内的风险治理体制，形成各方面管理各自风险、政府管理公共风险，保险业参与风险共担的风险治理新格局。[2]在城市风险治理中，要看到风险治理中的各种主体的力量所在，政府是主导部门，发挥好指挥协调作用;社区是贴近人民群众最近的组织，扎根基层是其最大的优势，发挥好宣传教育，培训指导，监测预警等作用成为基层有效风险治理的力量;社会组织也是风险治理当中重要的资源，其灵活性、创新型 和专业性的相互结合，能够弥补政府公共组织风险治理中的不足之处;风险治理最终离不开公众这一重要参与主体，只有通过风险隐患排查等具体的实际行动来提升公民的风险识别、防范能力，才能筑牢整个城市社会的公共安全基础。[3]

参考文献

[1]朱正威.国际风险治理理论、模态与趋势[J].中国行政管理，2014（4）：12-15.

[2]张成福.风险社会与风险治理[J].教学与研究，2009（5）：28-31.

[3]董幼鸿，刘宇.特大城市公共安全风险治理存在问题与对策思考——以上海城市风险治理与隐患排查实践为例[J].特区实践与理论，2017（2）：35-39.

作者简介

王赣闽 福州市委党校行政管理教研部副教授，主要研究方向为公共管理