探索加强水电工程建设的分包管理

区文柱

[摘 要] 随着国内水电建筑市场的不断发展，工程分包已成为加快工程进度、合理发挥专业优势的一种重要手段。随着工程分包队伍综合实力的不断提升，工程分包队伍在水电工程施工中发挥着越来越重要的作用。但由于市场开放程度的不断提高，水电工程市场竞争日益激烈，工程分包队伍素质参差不齐，特别是在低价中标的情况下，承包人将低价项目转移给分包人的现象越来越普遍，因此造成的经济纠纷也越来越突出。如何对低价中标下的分包进行有效的管理将成为工程项目管理人员的一个重要课题。

[关键词] 水电工程 分包 管理

中图分类号：F407.9 文献标志码：A

随着水电工程分包市场的愈加成熟，分包工程占主体承包工程的比重也越来越大，工程分包队伍管理已成为工程建设施工管理的重要组成部分。分包队伍管理是否有效在控将直接影响到工程施工是否能稳步推进，工期目标是否能顺利实现。但受现今国内水电市场环境的影响，低价中标，不平衡报价的现象越来越普遍，由此引起的分包队伍与承包人及民工与分包人之间的经济纠纷越来越突出，严重影响了工程的进度、稳定及安全。笔者结合近几年在大岗山水电站工程从事合同管理工作的经验，从分包管理存在的主要问题及对应解决措施等方面进行了分析探讨，希望对加强水电工程建设的分包管理起到一定作用。

一、分包管理存在的主要问题

（一）低价中标情况愈加突出

由于市场开放程度的不断加大，水电工程市场竞争日益激烈，施工单位在投标报价时往往采取相互压低标价甚至低于成本价的投标策略，中标后在工程实施过程中再找理由向业主申报高额索赔以挽回投标阶段的亏损，即“低报价、高索赔”。现阶段业主为控制建设成本采用低价中标也成为目前通用的招标方法，此举在招标阶段名义上虽节约了投资，体现了招标成果，但承包人中标后往往将低价项目分包给分包队伍，以达到风险转移的目的。分包队伍接到低价项目后为赚取利润在施工中必然会采取“偷工减料、消极怠工、高额索赔”等不正当手段，最终仍会将此苦果转到业主头上，给工程建设的质量、安全、投资控制以及稳定等带来隐患

（二）违规分包情况难以杜绝

“严禁主体工程分包、转包、无资质或低资质分包工程”是工程建设管理的一项强制性规定，但目前水电建设市场中违规分包的现象仍然难以杜绝，将主体工程肢解分包、分包合同拆分为劳务合同、机械、材料供应合同等变相主体工程分包行为花样百出。此外，承包人为了节约分包成本有意无意地选择无资质或低资质的分包队伍、违背主合同约定设置诸多苛刻的分包合同条款变相提取过高的管理费等违规分包现象也经常出现，给工程的质量、进度和安全造成严重影响。

（三）合同意识淡薄产生纠纷

合同是工程建设过程中合同双方的最高行为准则，是统一双方利益、协调双方矛盾的重要依据。但实际工程施工过程中仍有部分承包人及分包人还抱着“搞工程就是搞关系”的观念，对合同管理重视不够，合同意识淡薄，合同签订后就将其弃之一边，更有甚者为逃避业主检查而不签订分包合同。承包人合同管理的不到位必将导致各种纠纷不断，而且近年来国家大力开展农民工权利保护工作，民工的自我维权意识观念逐渐加强，但相应的合同、法律意识还是相当薄弱。一旦发生纠纷，承包人及分包人均将合同条款置之不理甚至无合同可执行，造成承包人与分包人、分包人与民工之间的各种矛盾纠纷不依据合同解决，反而将矛盾转转嫁给业主，个别分包人甚至煽动民工上访、阻工，恶意讨薪的现象时有发生。同时，部分承包人在价格执行、变更索赔、结算支付等方面，常常以“拖欠民工工资”“工程稳定”“无钱干活”为借口不执行合同，给业主制造纠纷。不但严重影响工程进程，给工程进度、质量、安全和稳定等也带来较大影响。

（四）队伍素质低，履约能力差

随着国内水电建筑市场的不断发展，工程分包队伍综合实力也不断提升，但水电建筑市场内分包队伍素质差别较大，良莠不齐。个别分包人进场以后组织机构混乱，分包队的管理人员素质不能满足工作要求，合同意識不强，对合同规定应履行的分包义务拒不执行；由于作业人员由于大多为临时招募的农民工，技术水平较低，导致施工进度缓慢，影响施工质量。特别是在低价中标情况下，分包人为了获取合同往往承诺所有分包条件，但实际施工中由于分包价格低，面临亏损现状，分包人就会投机取巧，甚至偷工减料，势必减少在文明施工、安全生产等方面的投入，更有甚者会蛮横无理，以“价格太低越干越亏”“业主协调不到位”等各种理由消极怠工，以便获取高额的窝工、赶工索赔费用。

（五）分包队伍管理有待加强

受国内建设大环境的影响，分包人作为工程建设主要实施者是不可避免的发展趋势，但分包不等于分而不管或者以包代管。《合同法》中已明确规定：“分包方与承包方一起就分包工程质量向发包人负连带责任”。分包管理过程中，承包商往往更注重的是利益，对大量工程项目采取分包（个别甚至名义上为分包，实则为转包），大量引进分包队伍却只对其中的部分队伍进行申报分包准入。而且承包人施工过程中不重视分包管理，对分包队伍缺乏必要的监控，任由分包队伍盲目组织施工，返工频繁，施工工效低。由于承包人对分包管理的不到位，造成在合同执行中不可避免地出现大量分包纠纷，一旦自身协调不了时就将矛盾全部转移给发包人，给发包人合同管理工作造成很大困难，也给工程建设带来许多的不稳定因素。

二、应对措施

（一）招标阶段

1.严格界定劳务分包、专业工程分包、转包及违法分包

劳务分包、专业工程分包、转包及违法分包国家及行业均有严格制度划分界定，但承包人往往为了实现其违法分包的目的，模糊劳务分包、专业分包的概念，以劳务分包之名，行违法分包之实。比如，在大岗山工程对厂房引水发电系统分包检查的过程中，承包人申报分包队伍均以劳务分包的名义申报，但实际上部分分包人不仅仅为承包人提供劳务，而且通过与承包人签订材料、机械供应协议给承包人提供了大量反井钻机、运输车辆等主要施工设备。这种包工包料之举实际上已超出了劳务分包的范畴，不仅造成分包人各自为政，随意配置资源，各施工部位的人员、机械的合理调度分配难以实现，严重影响工程进度，而且由于施工的主动权掌握在分包人手中，极易给工程留下分包队伍持施工进度要挟发包人的隐患。故在招标文件合同条款编制的时候应对分包的性质、可分包的范围、部位及比例予以严格界定，避免承包人通过其他方式进行违法分包。同时，应对承包人进场的施工人员、设备进行严格的规定，承包人不仅要保证人员设备按时、按量进场，而且要保证大部分设备为承包人自身的设备，非承包人自身的人员、设备进场后必须严格服从承包人及监理人的总体调配，以实现施工资源的合理调度。

2.加强对承包人报价清单的评审，尽量避免不合理低价及不平衡报价

现阶段受国内市场环境的影响，发包人在选择承包人的时候往往只注重承包人的投标价格水平，忽略了承包人价格的合理性，不合理低价及不平衡报价成为承包人获得承包工程的重要手段之一。但不合理低价及不平衡报价的后果就是承包人为逃避合同义务将低价项目分包给分包人，转移价格风险，给工程的质量、安全、稳定带来极大隐患。同时，不合理的低价及不平衡报价必然导致工程大量的索赔。发包人在进行承包人报价的评审过程中，不仅要注重价格水平，还需要注重各单价组成及材料耗量的合理性，对于远远不能达到施工成本的单价应及时提出澄清，避免该问题影响后期的施工。

（二）合同执行阶段

1.严格实行分包准入制度，防止不合格队伍进场

为了更好地解决分包管理过程中出现的问题，首先必须从源头加强控制，严格队伍引进，提高市场准入的门槛，特别是对分包人的履约能力进行严格审查，尽量减少或杜绝那些不具备实力的企业进入。分包人的履约能力是能否顺利完成工程目标的关键，纵观大岗山工程出现的分包纠纷大多为分包人履约能力较差，承包人对分包人的管理力度不足而造成的。由于分包人履约能力较差，造成工程进度缓慢，每月可结算的工程量较少，而生产效率的低下必然导致非生产成本的增加，分包人因无利可图，便不愿投入施工资源消极怠工，长此以往，把工程的进度带進恶性循环之中。

因此，工程分包准入必须建立完善市场准入制，对分包人的资格进行严格审核。分包准入主要做好以下三个方面的工作： 一是审查分包人技术资历。主要审查分包人的管理层次和管理机制、主要管理人员履历、施工管理人员和技术人员的数量及技术装备等；二是审查分包人财务状况。主要了解分包人公司的法人资格和基本概况、近三年资产负债表、现金流量表、损益表、在关银行的资信证明及可获得的贷款金额等；三是审查分包人施工经验。主要查分包人在类似工程项目的施工经验、业绩、类似工地条件的工作记录，近三年或五年的现有在建或已建工程、已完工项目的发包人出具的书面证明、机械设备状况等。

2.加强工程分包合同审查，杜绝“霸王条款”

分包合同界定了承包人、分包人双方基本的权利义务关系。合同中明确约定的各项权利和义务是承发包双方的最高行为准则， 是双方履行义务、享有权利的法律基础。如何合理分摊双方责任风险是工程顺利完成的关键，但实际分包过程中由于承包人的主导地位，在分包合同中设置过多“霸王条款”、逃避自身应承担的责任。在大岗山分包检查的过程中，场内分包合同大部分均设置了高于合同要求的质量、计量标准，实行重罚轻奖，安全、文明等措施费不予计量等诸多不合理条款，部分承包人甚至硬性规定分包人若达不到承包人规定的质量要求扣除10%～20%的工程款，变相收取高额的管理费。因此，发包人必须在承包人申报分包准入时，严格审查分包合同，对分包合同的内容、范围、分包单价、材料设备供应、施工进度、质量、计量、结算等约定予以详细审查，杜绝“霸王条款”，保障分包人的权利，确保工程顺利施工。

3.严格执行合同，加强履约资源投入的检查

在水电施工技术日趋成熟的今天，施工资源的投入是工程进度的最大保障。但国内水电工程施工“以包代管”“分而不管”的现象还大量存在，部分承包人获得合同以后将合同弃之不顾，将工程以肢解分包、转包给各分包人，致使工程一线作业、管理人员多为分包人员，自身投入的人员、材料、设备、资金等履约资源非常少，实际上只是一个“皮包公司”。发包人在施工过程中应建立完善的承包人履约情况考核机制，严格按合同约定定期对承包人的履约资源进行检查，对于主要管理人员、材料、设备、资金不能按期到位的应予及时纠正，并根据承包人履约情况给予相应的奖罚。

4.加强协调力度，全过程监控，消除安全稳定隐患

分包管理是一个动态的管理过程，在分包合同履约过程中，要定期分析检查分包人的履约情况，发现履约过程中的问题应及时加以协调。通过加强沟通解决管理中存在的各种矛盾和冲突。特别是对分包人的结算、民工工资支付应实行全过程监控，保证分包人、民工按时、足额拿到工资，为工程建设创造稳定、和谐的氛围。实行民工工资保留金制度是确保民工工资支付的有效方法之一，在合同中与承包人约定了定期缴纳民工工资保留金、不按时发放民工工资将给予违约处罚等条款，并严格执行。在每月工资支付过程中，按照合同约定的比例扣留民工工资保留金。每季度末，在承包人提交民工工资已支付完毕的相关资料后予以返还。此外，每次结算还应实施资金使用计划审批制度，每期中间支付前，承包人需提供资金使用计划，优先保证分包队伍民工工资的支付，承包人还须保证每月银行账户留有一定额度的流动资金，以保证民工工资支付，推动民工工资清欠工作，保障工程稳定。

（三）合同执行后阶段

当一项分包工程完工后，由项目部合同管理人员对项目分包合同管理情况做出总结，对分包管理中的得失及分包人的索赔情况做出全面的分析，这样不仅可以为以后的分包工作提供借鉴，而且还可以及时发现尚未解决的遗留问题，并预测其法律后果，为圆满解决问题赢得时间。同时，水电工程施工规模大、时间跨度长，特别是流域开发的水电项目，分包队伍数量较多，分包队伍完工后，还继续从事其他工程的施工，此时发包人就有必要对分包人的施工能力、施工进度、工程质量及信誉等情况作出评价并上报分包管理部门存入分包人资信档案内，作为下次使用该分包人的依据。

三、结语

工程分包管理是一个长期、复杂的管理过程，分包队伍的管理状况直接关系到工程的进度、安全、稳定等各项目标。特别是在低价中标的大环境下，如何做到对分包队伍的有效管理，涉及的环节很多，必须由发包人各部门全员参与管理，以分包合同关系的管理为主线，从涉及合同关系的各个环节的管理为切入点，保证充分沟通，力争全员配合，才能达到提高项目分包管理的最终目的。