反思疫情中的“网格化管理”

荣智慧

2020年2月份以来，新冠病毒肺炎席卷全球超过170个国家和地区。新冠病毒肺炎于2019年12月在武汉暴发，中国在接近两个月的时间里，积累起一定的“抗疫成果”，其中的“网格化管理”更因横向到边、纵向到底的组织机制，以及全面信息化采集、下沉到任一隔离区和民众的做法而备受瞩目。

自2004年北京市东城区率先启用网格化管理模式起，这一管理办法已经在中国各地区不同程度地推行了16年。2020年全国规模的“抗疫”实践，为我们提供了一个重新审视其经验、限度和发展方向的可能。

大流动中国：从链式到网格

2003年SARS流行时期的城市管理方式，是当下的有效对照组。从当年的“链式反应”到今日的“网格反应”，治理方法的变化，背后是中国人口流动速度更快、规模更大、阶层更广的社会现实的变化。

据国家统计局2006年的数据显示，2005年全国1%的人口抽样调查时，当年跨省流动人口 4779万人，与2000年第五次人口普查的调查数据相比，增加了537万人。到2018年，中国的流动人口规模为2.44亿，其占总人口的比重为17.43%，上海、北京、深圳、东莞、广州等排名前五的城市，流动人口数量占全国流动人口总数的24.74%。对比来看，无论是人口数量还是流动频率，当下的数字均是大幅度增加的。

在防控SARS传播的管理上，政府做出的是“链式反应”。当年的流动人口主要由农民工群体组成，这是当时中国政府把城市农民工识别为唯一的“防控”目标的基础。2003年4月和5月，中央政府至少发布了八条关于农民工的紧急指令，北京市政府也发布了十六条相关指令。

传染病和农民工之间的关联，更像是一个“链条”——一头是他们的家乡，一头是打工的城市，他们在两头移动，并以“包工头”为中介。治理者找到一端，也可以溯源另外一端，中间节点也相对容易辨识。

比较而言，COVID-19引起的，则是“网格反应”。流动的个人没有明显的阶层身份，普遍性地流动在中国各地，像是无数网格的交叉点，更因“春运”而渗透进“毛细血管”——县城、乡镇、乃至村。因此，住宅社区、城市片区、甚至整个省像一个个细密的网格一样行动，用地毯式的排查、信息采集和隔离，好让每个网格中的人流动最小化。

网格化管理的定义是，将城市管理区域按一定标准划分为若干网格单元，通过综合利用信息技术，将城市各种类型的部件和事件数字化并整合在网格中，依托统一的城市管理平台，实现对网格内部件和事件管理的精确、高效、全时段和全方位覆盖。

在新冠病毒肆虐、大流动中国按下“暂停键”的日子里，网格的管理者会一家一户地上门检测每个人的体温，发放出入许可证（一些城市要求每周每户人家只允许一个人出门两次），并在集体隔离的情况下，每天三次把食物送到所有居民门前。

在非特殊情况下，网格的管理者做的事情也很细微：确保垃圾按时得到分类和回收，车辆停靠整齐，网格内没有群体性事件或集会活动发生等等。也有人将其视为信息化手段下的“保甲制度”——中国历史上绵延较长的社会管理方式，以户（家庭）为基本单位，合若干户为“保”或“甲”，从而进行单元内的管辖、教练、督产、保卫活动。

现代意义上的网格化管理，最终目的是整合组织资源，提高管理效率，改进管理质量，从而向居民提供更佳的公共服务。

一种理想的状态总是较难达到。在疫情暴发期间，一些问题凸显了公共服务的供给压力，以及网格化管理以细致见长的办法存在的疏漏。

不同模式的经验教训

16年来，中国网格化管理的发展，形成了若干个具有代表性的模式：比如北京东城“万米网格管理”模式，上海长宁的“问题导向”模式，舟山“组团式服務”模式等，这些模式各具特色，同时也是理解网格化管理的经验与教训的实践资源。

网格化管理起源于北京市东城区，该区将1万平方米划为一个网格，全区分成上千个网格，每个网格配监督员。例如一个路灯坏了，网格员巡逻时发现，应在平台上共享信息，行政执法部门、职能部门、保洁队、绿化队根据职责分工响应，完成事件的处理。

北京、上海、舟山的不同模式有共同点，或者说经验。中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副教授张克告诉记者，它们的经验可以总结为三点：打通层级、职能和部门，第一时间响应事件；采用政府购买社会组织服务和市场力量去发现问题、解决问题，执法由政府有权机构执行；本质上构建了一个问题发现-有权处置-责任监督的管理闭环，为精细化管理提供了基础，为无缝隙服务提供了平台。

它们也存在具体操作上的相异之处。张克向记者展示了北京与舟山的“网格化管理运行流程图”。从中可以看出，北京市东城区的管理，围绕城市管理指挥中心和城管监督员形成了两个关键节点——前者是总领性质的，综合调度不同的职能部门；后者则是巡查部件、报告信息的关键角色。

而在舟山模式中，一个包含民意表达机制、责任包干机制的受理服务平台处于核心地位。这一平台接收各个方向的信息，分析鉴别后传送给民情研判机构，民情研判机构既要向平台反馈处理办法，也需要利用分层解决机制，进一步采用民主决策来解决问题。

在没有重大公共（卫生）事件发生的平时，常态化的网格化管理已经形成了较为流畅的运转机制。张克曾调研一个街道办事处购买物业网格化管理服务的案例，他介绍，案例中，由物业公司承担的基础服务项目包括：市容市貌违法问题的发现上报取证和执法辅助工作；社会治安秩序安全防范；交通管理；城市部件设施维护；环卫保洁、绿化养护。街道办、区直政府部门根据物业公司发现的问题，有权处置，例如行政执法、协调解决一些涉及居民切身利益的问题。

在调研中也发现一些地方网格化管理在运行中面临一系列困境：耗费大量人力财力成本，靠要素投入，边际效用递减；处置时指挥混乱，热线整合一口受理难；重复投资严重，各类机构都在安装监控摄像头；数据信息对城市综合管理决策、预警作用不显著；城市管理、公共服务、社会治安等模块相互隔离，综合效益不强。

因此，在2020年新冠病毒肺炎流行期间，网格化管理既得到了新的、巨大的发挥，也暴露了原来整个体制机制没有解决的尖锐问题。

智慧网格

很多人都对网格化管理寄予厚望，更因其广泛地使用“数字化”方法而引发“基层治理革命”的设想。按照历史学家黄仁宇的说法，能够对基层进行“数目字管理”，是一个社会走向质变的关键因素。

不过，网格化管理尚需要技术的迭代，才能担负起搜集、分析、处理和反馈基层海量信息的重任。作为一种发展了十多年的管理办法，得益于近年来大数据和云计算技术的进步，网格化管理开始从数字化向智能化迈进。

“智慧网格”就是在这样的背景下诞生的。“智慧”指的是在特定时空下，迅速、灵活、正确地理解事物和解决问题的能力。当然，这个“智慧”意思是技术平台的辅助性“智慧”，而不是其代替人来做决策。比如搜集上来的数据中有大量的“噪音”，那么智慧网格完全可以自动过滤掉“噪音”，最大程度提高效率，解放人力。

北京大学政府管理学院副院长、教授陆军认为，可以从三个层次来理解“智慧网格”：在理念层面，这是一个实现全主体参与，整合经济效率、社会公平、公共精神等多元价值的城市治理系统；在制度层面，是在全数据基础上，针对传统城市治理破碎化等关键问题，架构全场域交互的管理系统；在执行层面，在信息共享基础上实现城市服务整体效能的最大化，打造体现服务价值的城市管理系统。

从路径来看，“智慧网格”可能会改变一直以来的局限。社会治理的现状是人民日益增长的公共需求和公共服务不平衡不充分发展之间的矛盾，以人民的需求为导向，实际上就是“自下而上”的路径的改变——从“给什么”到“需要什么”入手，才能解决根本矛盾。

“智慧网格”的概念于2020年3月公布，這也令人抱有期待：如果能用智慧网格来处理日后类似新冠病毒肺炎传播的大型事件，它也许将克服网格化管理过去暴露的那些问题？

要回答这个问题，首先要意识到网格化管理在疫情管控阶段暴露的问题，实质是社区防控网络体系面临的问题。而且，新冠病毒肺炎来势很猛，情况相当复杂，整个社会都进入了紧急状态，这种困难在短时间内会突破人们规划和设计的边界。

更重要的是，新冠病毒肺炎流行不仅是检验网格化管理的“试金石”，更是智慧网格的参照系。疫情期间暴露出来的社区防控的短板和问题，为政府进一步研发铺设智慧网格、应对危机、供给更好的公共服务，提供了一个及其重要的参考标准；也提示居民作为公共服务的消费者和服务，可以更广泛地参与到网格化管理的工作中来，发挥主体作用，积极提出问题和方案。

通过多个方面的反馈和监督，特别是疫情期间得到的大量信息，智慧网格才有机会在未来的社会治理中实践“全周期管理”思维，提供标准化、均等化、精细化的公共服务。

（摘自《南风窗》2020年第9期。作者为该刊记者）