“整体政府”概念下的环境保护税征管

张学

摘要：“整体政府”在国外研究的时间比较早，并将理论运用于社会治理和社会服务实践的各个方面。在国内学术界对此研究的还比较少，本文通过对环境保护税的征管进行研究，探究立法和实践中对整体政府理念的运用。

关键词：整体政府;环境保护税;征管

一、整体政府的内涵

对于“整体政府”，目前学界还没有形成统一的理论体系。在公共管理理论发展的过程中，产生了如协同政府、横向治理等与“整体政府”这一涵盖性术语相关的多种表述。英国学者佩里·希克斯在整理和总结相关研究的基础上，认为“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。

“整体政府”与新公共管理理论相比，在主体、合作形式、结构形态和目标取向都提出了新的观点。首先，在合作的主体方面，后者的范围更加广泛，不仅仅包括政府组织内部的行政部门，还包括一些非政府组织，如个人、公司和社会组织等。通过不同主体之间的竞争，推动服务水平的提升。其次，在合作形式方面，基于主体关系多样性的原因，各主体之间合作的方式也有所不同。从横向上看，政府组织的合作形式主要体现在内外两个维度：一方面，政府组织内部通过交流学习，进行信息的传递与共享;另一方面，政府不同组织之间进行合作，以联合或合并的方式进行联系。从纵向上看，主要体现在上下两个维度：一方面，在政府组织上下级之间，上级组织对下级组织进行自上而下的领导和管理，下级组织自下而上服从上级组织的管理;另一方面，政府组织以向社会和公众提供优质的服务为目标，不断提高行政效率，促进社会公平。然后，在组织结构方面也更为复杂，突破了以往的功能性组织模型的限制，在网络管理和公私合作的共同作用下，机械的组织结构得到改善，部门间的协作能力得以提升。最后，在目標取向上，通过改革的不断深入，政府和公民以共同的目标进行合作，政府部门的权力和职责更加明晰，提高了相互之间的协调能力，一定程度上减少了“部门主义”思维的产生，信息交流也更加通畅。

二、国外对整体政府的实践及经验分析

“整体政府”这一概念由英国学者率先提出，将其在实践中予以运用最早也是英国政府。随后，世界上的其他发达国家如美国、澳大利亚等在经济全球化、信息化的背景下，相继开展了与新公共管理运动相类似的改革运动。这不仅是一个理论，也是各国政府在提供公共服务的过程中不断创新的重要实践。

从英国的协同政府实践来看，英国政府为了保持和社会公众对政策目标实现的一致性，在制定和实施政策时主张“以结果为导向”。根据前期积累的改革经验对政府组织进行整合，加强政府部门间的联系与信息交流、共享，同时又注重对政府部门的监督，对政策的制定和规划做出了具体的规定，旨在提高政府的社会服务能力和服务水平。

从美国的网络政府实践来看，经济、科技等领域的发展都处于世界领先地位的美国将互联网等信息技术运用于社会治理与服务的各个方面，不仅仅是在安全领域。基于雄厚的科技基础，美国的信息系统发展得也比较完善，政府部门可以通过网络系统办公和交流，提高了政府的行政效率，有助于社会矛盾的解决。

另外，澳大利亚管理咨询委员会认为：整体政府是指公共服务机构为了共同目标而采取跨越组织间的合作方式，以整体政府的姿态回应所面对的各种特殊问题，可以采取正式也可以是非正式的形式，其主要关注政策的开发、项目的管理以及服务的提供。

三、 “整体政府”概念在环境保护税征管中的体现

不同部门之间的协作正是构建整体性政府的主要特征，因为要实现公共政策目标，部门之间相互分离会与政府的整体公共服务目标背道而驰，但设立一个新的“超级部门”又不切实际，最具可操作性的方案就是以既定服务目标为中心，在不变更部门边界的前提下进行跨部门协作。

根据我国《环境保护税法》第15条第1款和第3款的规定，环保部门和税务机关应当建立涉税共享平台和工作配合机制，同时也需要定期将一些环境保护税的涉税信息交送环保部门，譬如纳税人的纳税申报、税款入库、减免税额、欠缴税款以及风险疑点等。第20条又规定，当税务机关通过数据比对后发现纳税人提供的纳税数据资料异常或未按规定期限进行纳税申报时，还可以提请环保部门进行复核，从而进行更加精准的环境保护税征收，保障税款足额入库。

虽然环保部门不再享有征收的权力，但在协作征管的机制内，其仍然在征管实践中扮演着重要的角色，处于协作的地位，发挥的作用也不容小觑。根据《环境保护税法》第14条第2款的规定，环保部门依法对应税污染物进行监测管理，并对此事项负责。又根据第15条第1款的规定，与税务机关共同建设涉税信息平台和工作配合机制，第2款规定了环保部门也需要定期将相关的环境保护信息交送税务机关，譬如排污单位的排污许可、污染物排放数据、环境违法和受行政处罚情况等。此外，由于第20条第2款的规定，对于税务机关提出的数据资料异常申请复核时，也需要在法定时间内向其出具复核意见。

根据《环境保护税法》第14条第3款的规定，县级以上的各级政府需要统筹协调涉税各方，组织建立涉税各单位的工作配合机制，用抽象的方式表达则是起了一种类似于纽带的作用，串联起了每个相关的涉税主体。

由此可见，税务机关、环保部门、县级以上各级政府以及有关单位，在环境保护税协作征管这一机制下，各个主体既是独立的部门单位，各司其职，同时又是相互联系的，相互合作，相辅相成，共同组成一个庞大的系统致力于环境保护税的征管。

参考文献

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[3]王军霞.整体政府的知识协作研究——基于中国的实践[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2010（5）.