中非合作论坛二十周年：历程、成就与思考

李安山

【关键词】中非合作论坛;中非关系;中非命运共同体;新冠肺炎疫情

冷战结束之初，美国麻省理工学院著名经济学家莱斯特·瑟罗教授曾预言：在21世纪有资格站上世界舞台的经济体是欧盟、美国和日本。[1]他没想到，中国在21世纪崛起为全球第二大经济体;也没想到，著名咨询公司盖洛普（Gallup）发布的《评价世界领袖（2018）》报告显示，世界134个国家和地区的民众对中国领导力的认可度达34%，高于美国的31%，这是2008年以来中国领导力认可度第二次超越美国，创下中国10年来新高;[2]他更没想到，2020年美国已严重依赖从中国进口的制成品，[3]并且将中国摆上主要竞争对手的位置，特朗普总统更是将摆脱对华依赖作为2020年的竞选承诺之一。

对美国而言，与中国竞争的结果不仅将影响自身经济发展走向，而且关乎所谓“模式之争”，即认为其一旦被中国超越，将丧失自身霸权地位。尽管这只是美国的单方面认知，但对认识当代世界政治至关重要。受这种认知影响，发展中国家似乎成为中美争夺的重点地区。因此，客观评估这一认知对中非关系的影响十分重要。中非合作论坛成立二十年来取得了令人瞩目的成就。当前，中非合作面临众多机遇与挑战，中国应在继续促进中非合作的同时，客观认识和把握国际局势，趋利避害，使中非合作为实现中华民族伟大复兴的中国梦保驾护航。

中非合作论坛：历程、成就与辨析

中非合作论坛已走过二十年历程。虽然期间遇到了一些困难和挫折，但论坛取得的成绩令世人瞩目。从论坛的缘起、成立到合作过程，从宣言和行动计划到各项举措的落实，每个阶段都体现了中非双方互相尊重、平等合作和互利共赢的特点。[4]中国学者沈晓雷指出，“中非合作论坛的成立有其历史必然性。一方面，它是中非友好合作关系长期发展的结果，另一方面，它又源自中非双方共同的需求。”他从论坛发展的角度，将中非合作划为三个阶段。第一届部长级会议到第四届部长级会议（2000—2009年）为第一阶段，合作主要集中在经济领域，内容从以贸易为主到贸易与投资并重。第四届部长级会议到约翰内斯堡峰会（2009—2015年）是第二阶段，合作内容在继续深化经贸合作基础上加强人文交流。约翰内斯堡峰会至今（2015至今）是第三阶段，合作内容在经济领域从产能合作拓展到产业对接和共建“一带一路”，和平安全合作成为重要合作领域，治国理政经验交流成为合作新亮点。[5]

应该看到，中非合作论坛成立和顺利发展得益于世界趋向和平发展及发展中国家希望团结互助的大环境。自20世纪90年代末以来，国际形势的发展使中非双方日益认识到彼此合作的重要性及优势，非洲方面率先提出建立论坛的建议。从中非合作论坛的提出与成立及每次会议的筹备操作，共商共建共享的原则始终贯穿其中，双方的平等精神和合作诚意突出表现为以下三个方面。

第一，非洲国家在中非合作论坛的酝酿过程中作出了重要贡献。从1991年至今，中国外长每年首次出访都选择非洲国家。1998年3月，唐家璇就任外交部长后访问了几内亚、科特迪瓦、加纳、多哥和贝宁5个非洲国家。同年，毛里求斯外交部一位司长和其他非洲外交官在出席中国举办的非洲法语国家司局级外交官研修班时提出在中非关系方面，希望建立“一国对多边的伙伴关系”（OneToMultiPartnership）。[6]埃及资深外交官、曾任非洲统一组织要职的艾哈麦德·哈加戈（AhmedHaggag）代表非洲统一组织出席1999年1月在北京中国美术馆举办的非洲艺术大展活动时，明确提出中非之间建立多边合作机制的建议。[7]1999年，马达加斯加外长利娜·拉齐凡德里亚马纳纳（LilaHonetaRatfandrihamanana）访问中国。这位出身于文学世家的女外长学识渊博、视野开阔，非常重视中非关系。在与唐家璇外长会谈时，她提到非洲国家和许多发达国家建立了机制性合作平台，因此提议建立一个论坛，以巩固中非友好关系，加强中非合作。[8]可以说，非洲有关人士的多次推动为最终促成中非合作论坛的启动和创立作出了重要贡献。[9]

第二，论坛筹备和议程操作体现了平等协商的精神。中国外交部与商务部官员在每次论坛前均会拜访非洲国家相关人士，充分听取各方意见，在双方商议后确定合作领域。论坛操作过程也由双方共同完成。论坛一般由中非双方推出共同主持人，会议在中国和非洲国家轮流举办，充分体现了平等合作的精神。这种精神也对大国对非关系产生了積极影响。例如，1993年成立的东京非洲发展国际会议的前五届均在日本举行。非洲国家向日本提出应向中国学习，适时在非洲举行，遂主办方决定第六届东京非洲发展国际会议在肯尼亚举行。在中非合作论坛举办过程中，中非国家领导人充分发表意见，就双方合作领域展开广泛讨论和协商。

第三，论坛会议成果的落实充分体现了双方务实合作的风格，使中非合作论坛在过去二十年内取得了举世瞩目的成就。中国在协助非洲基础设施建设方面成绩显著，建成铁路和公路里程均已超过6000公里，建成近20个港口和80多个大型电力设施，便利了非洲交通，促进了非洲工业化进程，提升了非洲自主发展能力。在民生领域，中方迄今已援建130多个医疗设施、45个体育馆、170多所学校，近5年共培训非洲各类人才超过20万人次，分布在各行各业，为增进非洲人民的切身利益和福祉作出重要贡献。在贸易投资方面，2019年中非贸易额突破2000亿美元，中国连续11年成为非洲第一大贸易伙伴。中国对非直接投资存量达1100亿美元，3700多家中国企业在非洲投资兴业，为非洲经济的持续增长提供了强劲动力。中方已累计派出医疗队员2.1万人次，迄今在非洲各国医治病患2.2亿人次。[10]更重要的是，论坛始终秉持共商共建共享的原则和正确义利观，不干涉非洲国家内政、不附加政治条件、不强人所难;注重倾听非洲声音，尊重非洲意愿，契合非洲需要。这种人类命运共同体的理念也得到了国际社会的高度认可。2018年来华参加中非合作论坛北京峰会的联合国秘书长古特雷斯指出：“中非合作有利于和平安全，有利于打造人类命运共同体。”[11]

非盟会议中心项目是中国援助非洲重点项目之一，也是中国政府继坦赞铁路后对非洲最大的援建项目。图为位于埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴的非盟会议中心及综合办公大楼。

中非合作成就非凡，也经受了各种考验。最为突出的一次是非洲联盟总部会议中心建成后的谣言事件。援建非洲联盟会议中心项目是中国在2006年中非合作论坛上作出的承诺，以支持非洲地区一体化进程。2009年6月，该项目在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴正式启动，2011年11月竣工，由一栋20层的办公主楼、一个可容纳2505人的会议中心以及一栋有31个小会议室的建筑组成，总建筑面积为11.2万平方米。这是中国继坦赞铁路之后对非洲的最大援助项目，共投入8亿元人民币（约合1.237亿美元）。中非双方将这座配备各种先进设备的大型建筑视为双方传统友谊的象征。[12]然而，这一标志性建筑却被某些法国媒体渲染为中国在非洲影响力的宣示，并掀起炒作“中国殖民非洲”的新一波浪潮。个别西方媒体在2018年非洲联盟峰会召开前夕恶意炒作“中国借援建非洲联盟会议中心对非洲联盟窃听”的谣言。英国《金融时报》以耸人听闻的标题《非洲联盟就黑客攻击总部指责中国》发布了虚假报道。文章纯属臆测，通篇无法提供任何非洲联盟官员就相关事件对中国的指责。[13]这种有违新闻职业道德的歪曲报道竟被法国《世界报》等转载。对此，非洲联盟委员会主席法基指出，“这完全是制造谎言，挑动是非。非洲联盟认为中方不可能也没有必要做这样的事情。中非关系不可动摇，非洲联盟与中国的共同任务是加强合作，增进双方人民福祉。这样的谣言绝不会损害中非关系，也不会让我们分心。”[14]

中非合作：疑虑、抨击与评价

中非关系源远流长。进入21世纪以来，双方合作关系快速发展。2000年10月，中非合作论坛建立。2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织。二十年来，中国在现存的国际经济体系中吸收各国经验，经济总量不断增加，社会发展取得进步。同时，中国以各种方式回馈国际社会，与非洲的发展合作是其中的重要成就之一。中非合作不仅有别于西方长期以来控制的对非国际援助模式，而且不断取得新突破，西方对中非关系的快速发展产生了焦虑、偏见和忌妒情绪，部分西方媒体针对中非合作发起各种无端指责，包括“掠夺资源论”“援助方式有害论”“漠视人权论”“破坏环境论”“帝国移民论”及近年来的“债务陷阱论”等。[15]诸多恶意指责中最为典型的是“新殖民主义论”。2006年，英国外务大臣杰克·斯特劳（JackStraw）访问尼日利亚时，公开指出“中国在非洲所为与英国100多年前的殖民活动相似”，从而引发西方对中非关系性质的恶意攻击，指责中国对非洲进行所谓的“新殖民主义”“经济帝国主义”。[16]虽然国际社会特别是发展中国家对中非合作论坛取得的成就表示充分肯定，但西方媒体攻击中国在非洲搞“新殖民主义”的陈词滥调仍不绝于耳。[17]

然而，最有资格对中非合作做出评价的是非洲人民。2015年皮尤全球民意调查“对中国的看法”报告表明，非洲民众对中国普遍具有好感，这一比例在加纳占80%，在埃塞俄比亚和布基纳法索占75%，在坦桑尼亚占74%，在塞内加尔、尼日利亚和肯尼亚占70%，在南非占52%。[18]2017年8月14日，中非媒体对话会在南非约翰内斯堡举行。12家非洲媒体的代表就“相知相通”“通力合作”“携手未来”三个议题进行交流，驳斥了西方媒体的相关指责，并对中非合作进行了客观评价。卢旺达《新时代报》主编塔萨姆巴表示，“西方媒体反映的是‘脏乱差和没有希望的非洲，对中非的发展成果总是‘选择性失明;中非媒体合作有助于非洲人民了解中国，也会让中国人民更好地看到非洲欣欣向荣的一面。”加纳《发现者报》的达科认为，西方媒体试图将中国描画成非洲的“新殖民者”，制造中国“新霸主”的假象，从而将中国视作应被警惕监视的对象。他希望中非媒体合作能扭转这一错误局面。[19]2019年12月5日，皮尤民调报告表明，对华印象的正面和负面之比在突尼斯为63%/16%，在尼日利亚为70%/17%，在肯尼亚为58%/25%，在南非为46%/35%。[20]

值得注意的是，中国外长迄今连续30 年每年首次出访都选择非洲国家，在国际交往史上堪稱独一无二。这一传统主要基于三个原因：中非世代友好的历史传统和患难与共的特殊情感;中非深化合作、共同发展的现实需要;中非加强国际协作、维护共同利益的重要使命。情感、需要和使命决定了中非合作的意义，也诠释了其持久性。[21] 近期，中非互相支持也表现在香港问题上。全国人民代表大会通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，明确定义了从事分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动、勾结外国或境外势力危害国家安全等四类犯罪行为及相应刑事责任。不少非洲国家政党政要在香港国安法和香港因新冠肺炎疫情推迟立法会选举等问题上坚定支持中国，反对并谴责部分国家妄图干涉中国内政的行为。[22]

当然，中非实际发展程度不同以及处于全球工业生产链的地位不同是客观存在的现实，双方在国际舆论环境中也面临一些挑战。虽然在关于自然/人类、生命/生存、个体/群体、权利/义务、选举/民生、自由权/生存发展权关系等问题上，中国与非洲国家有各自看法。但在处理这些关系时，中非只要坚持求同存异，就可以实现双方的和平共处和共同发展。更重要的是，中国文化与非洲文化还具有很多相同点，包括集体主义、敬老尊贤、平等观念和宽容待人等方面的理念和实践。[23]比如，对于人权的定义，非洲人强调乌班图（Ubuntu）精神，包含“人道待人”（对别人仁慈）和“天下共享，连接众人”（人类命运共同体）两层意思，即一个人的存在只有在他人存在的情况才能体现，个人价值只有在与众人的诸种社会关系之中才能实现，个人与集体是一种共存关系。这一概念认同在包括非洲联盟在内的整个非洲相当普遍，也与中国强调的集体主义价值观有极大的相通之处。

新冠肺炎疫情暴发初期，武汉采取封城和严格的管理措施在较短时间内即得到在华非洲人的逐步理解。随着疫情在中国的缓解和在非洲的日益严重，中非双方领导人不断沟通，互相支持抗疫斗争。中国向非洲国家提供大量抗疫物资，分享抗疫经验并派出医疗专家组，深化公共卫生领域合作。[24] 双方在以人民生命为要、支持世卫组织的努力以及合作抗疫等方面采取一致行动并互相支持。虽然美国国务卿蓬佩奥频频高调宣称“美国对帮助非洲抗击新冠病毒的贡献无人可比”，但事实已经证明，谁才是非洲国家真正值得信赖的伙伴。

在6月17日举办的中非团结抗疫特别峰会上，习近平主席指出，中国将继续全力支持非洲抗疫行动。双方应坚持人民至上、生命至上，尽最大努力保护人民生命安全和身体健康，坚定不移携手抗击疫情，坚定不移推进中非合作，共同打造中非卫生健康共同体和更加紧密的中非命运共同体。会议发表《中非团结抗疫特别峰会联合声明》，向国际社会发出中非团结合作的时代强音。[25]这种合作抗疫除了药品和人员的互相帮助外，也落实在技术合作方面。新冠肺炎疫情发生后，中国国药集团和摩洛哥等非洲国家有关方面密切沟通，协商达成了《新冠灭活疫苗临床合作协议》《新型冠状病毒灭活疫苗合作协议》，中国研制的新冠疫苗取得了摩洛哥政府的临床试验许可，并已经开始在埃及进行第三期临床试验。[26]在中非合作抗疫过程中，虽然时有内外部的杂音，但只要双方抱着尊重事实、求同存异的态度，相关问题一定会得到妥善解决。中非互为重要的战略伙伴，非洲也是“一带一路”倡议的重要参与者。从全球减贫发展的千年目标来看，中非互为依托，其战略意义不言而喻。中非已成为彼此重要的商品市场和产能合作方。非洲是中国重要的战略物资供应方、重要的投资地和产能转移地，更将成为中国重要的金融突破口。

关于未来中非合作的思考

2020年是中非合作论坛成立二十周年，中国应认真总结经验，推动中非合作进一步深入发展。为了防止有碍中非合作发展的现象或趋向出现，中国对非外交需立足于以下两个方面进行深入思考。

一是客观认识中非合作在国际发展合作中的地位及其在各国的实际反应。中非合作确有其特点和优势，但中国有关合作意愿仍未成为国际社会普遍接受的系统理论或理念。除受援国外，中国对非合作在具体实施上仍然需要更多同行者。中非合作的内容比较丰富，进展相对顺利，但面临的困难也不少，尤其是客观评估机制有待进一步完善。鉴于此，中国要继续坚持“真实亲诚”对非政策理念，坚持正确义利观，坚持平等交流、互学互鉴的中非合作定位，并通过持久有效的中非合作，团结广大发展中国家。[27]

二是警惕国际上某些“捧杀”“中国模式”的做法。中国在发展方面成就巨大，国际上有关“中国模式”的提法颇为流行。在相关国际组织的话语体系中，一些“援助发展—发展成功”的案例已经以“中国模式”为相应指标，希望非洲受援国学习中国有关做法。但是，中国一直强调各国要探索符合自身实际的发展道路和方式，不希望他国简单照搬所谓的“中国模式”。[28]中国的成功在于长期坚持改革开放的方针不动摇，并且因地制宜、与时俱进，同时离不开有利的国际环境;但非洲国家作为后殖民时期的欠发达经济体，仍面临诸多不利于其自主发展的内外因素。在对非合作上，中国既要防止相关国际组织简单地生搬硬套的做法，也要警惕美西方某些组织或政客借学习“中国模式”的名義，干预非洲国家发展进程。

笔者在2006年时曾指出，“在世界经济日益全球化的今天，中非关系建立在共识、共商和共赢的基础上;非洲需要中国，中国更需要非洲，”[29]这一观点在当前仍具适用性。中国提出的构建人类命运共同体理念在世界范围逐步得到广泛认同，中非之间紧密的合作关系更加凸显其时代价值和世界意义。