贵州省大数据政策计量分析

张怡宁，李 健

（西南大学计算机与信息科学学院，重庆 400715）

0 引言

2011年6 月，麦肯锡咨询公司在《大数据：下一个创新、竞争和生产力的前沿》研究报告中提出“大数据时代已经到来”，由此引爆了全球大数据发展的浪潮。大数据正成为信息技术的新热点，产业发展的新方向，推动全球经济发展的重要机遇。近年来，我国大数据产业市场规模保持高速增长，国家高度重视大数据的工作发展。2014年3月，大数据首次写入中国中央政府工作报告；2015年8月，国务院出台了《促进大数据发展行动纲要》，首次明确提出建设数据强国［1］；2015 年10 月，十八届五中全会明确提出“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”［2］。这表明中国政府已将大数据视作战略资源并上升为国家战略，期望运用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力。

在此战略背景下，国家重要政府部门也颁布了大数据发展的相关方案，各地相关政府部门也出台了促进大数据发展的相关政策文件。2016年2月，国家发展改革委、工业和信息化部、中央网信办发函批复，同意贵州省建设国家大数据（贵州）综合试验区，这也是首个国家级大数据综合试验区［3］。贵州省积极响应国家政策，制定众多相关的大数据发展政策，建立了中国首个地级市一体化政府数据开放平台——贵阳市政府数据开放平台，并连续筹办了3届中国国际大数据产业博览会，该会议已成为探讨大数据行业发展现状和趋势的平台。

无疑，贵州省制定和实施的大数据政策在全国具有示范效应，对其加以研究能为我国大数据政策的未来发展与推行提供一定的理论支持，将试验区经验辐射到全国，充分发挥示范引领效应，促进国家大数据战略的实施，更好地服务我国经济社会发展和改善人民生活。

1 相关研究

近年来，国家和地方出台了多部大数据相关政策，对大数据政策进行分析逐渐成为研究者关注的领域。相关研究主要有：刘亚亚等［4］对2000年以来国家层面有关大数据发展的政策文本进行了分析，从大数据政策的演进脉络、政策关系网络、政策主题词演进态势以及政策工具的使用情况4 个方面分析大数据政策文本内容。范梓腾等［5］对2012 年以来省级政府发布的大数据发展政策进行文献量化研究，从政策“目标-工具”匹配的视角，分析了地方政府大数据发展政策的主要内容、基本特征和发展趋势。周京艳［6］从政策工具视角，对18 条国家级大数据政策进行了内容分析，并讨论了现有政策的合理性；张会平［7］通过关键词共现关系，分析了我国189条政务大数据政策的推进过程、热点领域和价值取向。丁文姚等［8］探索我国各省市68条地方大数据政策的时空扩散模式与内容转移特征。张宁等［9］对贵州省8条政府数据开放政策内容进行分析，并调查了政府数据开放平台。

可见，现有研究主要是从宏观角度，采用内容分析法与信息计量法两种方法，对国家层面的大数据政策文本内容进行分析。但是，对于微观层面的大数据政策的研究较为缺乏，也未总结大数据政策发展与推行的实践经验。因此，本文选择贵州省发布的大数据政策为研究对象，从微观层面具体分析该省的大数据政策内容，并总结其发展与推行的实践经验。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

本文的数据来源主要为“北大法宝”数据库、“北大法意网”和贵州省各政府机构的官方网站。笔者先后以“大数据”“互联网”“人工智能”“云计算”等为检索词，在“北大法宝”数据库和“北大法意网”中进行全文精确检索；并以贵州省各政府部门的官方网站发布的政策文件进行补充，共获得120余篇政策文件。为保证数据的准确性，通过筛选后，最终得到相关政策文件88篇。

2.2 研究方法

本文主要运用统计分析、社会网络分析与聚类分析，以贵州省大数据政策文本为研究对象，通过提取政策发布数量、时间、部门以及关键词，进行政策发布时空扩散特征分析、政策发布部门分布分析、政策内容分析，从而揭示贵州省大数据政策的主要扩散特征，掌握在贵州省政府机构中推进大数据政策制定与发布的重要部门与部门之间的合作现状，了解贵州省大数据政策聚焦的内容与发展趋势。

3 贵州省大数据政策发展与推行现状分析

3.1 政策发布时空扩散特征

本文通过分析贵州省大数据政策在各年份与各地区的分布情况，从时间与空间两个维度对贵州省的88 篇大数据政策的扩散情况进行分析，掌握政策发布的时空扩散特征。

3.1.1 政策发布时间扩散特征

政策扩散是政策创新扩散的简称，通常是指一项政策方案从一个部门或地区传输到另一个部门或地区，并被新政策主体采纳和推行的过程［10］。一般来看，政策创新扩散过程有3 条经验性规律，即从政策转移的时间来看，采纳新政策的主体数量随着时间呈现为一条S 状曲线；从政策转移的空间来看，采纳新政策的主体呈现出区域性的特征；从政策转移的主体特征来看，采纳新政策的主体呈现多元化的特征，即这些主体在政策环境上存在巨大的差异［11］。

图1可以发现，贵州省大数据政策时间扩散效应较为显著，政策的数量随着时间呈现为一条S 状曲线，满足政策创新扩散的一般规律。从时间发展历程来看，政策发布扩散主要经历3个阶段。

图1 大数据政策发布数量时间扩散

（1）第一阶段：扩散缓慢起步期（2014—2015年）。只有贵州省政府和贵阳市政府开始发布与大数据相关的政策，贵州省的第一条大数据政策是由贵州省政府发布的《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014—2020 年）》的通知。在扩散缓慢起步期，贵州省共发布8 条大数据政策，全省的大数据政策的制定发布处在萌芽发展期，并没有呈现出显著的扩散趋势。

（2）第二阶段：快速扩散期（2016—2018 年）。2016年是贵州省大数据政策扩散的重要分界点。在2015年国家发布了《促进大数据发展行动纲要》等一系列重要大数据发展战略政策后，2016—2017 年大数据政策开始在全省内迅速扩散，2016 年、2017 年、2018 年分别有 14 条、20 条、25 条大数据政策发布。在快速扩散期，贵州省的大数据政策扩散趋势符合“地方政府的政策扩散受中央政府影响，中央政府可以通过强制或激励推进政策扩散”这一理论［12］。

（3）第三阶段：扩散趋缓期（2019 年后）。经过快速扩散期，贵州省地方大数据政策的发布扩散速度开始减慢，发布数量也逐渐减少，2019年全省一共发布了14 条地方大数据政策，其中贵州省大数据发展管理局发布了13条。

3.1.2 政策发布空间扩散特征

贵州省大数据政策的发布地区分布如表1 所示。从空间分布来看，较早发布大数据政策的地级市分别为贵阳市与铜仁市。至2017 年年底，除安顺市与遵义市外，贵州省的4个地级市，3个民族自治州均发布了大数据的相关政策。从表1可以发现，至2018年底，由贵州省省级政府机构发布的大数据相关政策最多，共发布了32 条。同时，在所有地级市中，贵阳市政府机构发布的大数据相关政策与省级政府机构发布的政策数量相当，共发布了31条。

以上分析表明，2016 年大数据政策在各地级市与民族自治州的空间扩散呈现明显的“突增覆盖”现象，这主要是受国家大数据政策的垂直影响。同时，全省大数据政策的发布扩散具有一定的邻近效应，在贵州省东南部地区的扩散时间靠前、扩散数量较多，但在西南地区、西北地区的扩散时间较为滞后、扩散数量较少。

3.2 政策发布部门分布分析

贵州省大数据政策大部分是单独发布，少数是多部门联合发布。单独发布政策的政府部门共有26个。表2 将列举政策发布数量前10 的部门。其中，贵阳市政府单独发布大数据政策的数量最多，共发布了16 篇，内容涉及大数据旅游、大数据行业、政府开放数据等方面；其次是贵州省政府、贵州省大数据发展管理局与铜仁市政府分别单独发布相关政策14，12，5 篇，其余部门单独发文数量偏少，均未超过5篇。

表1 政策发布地区分布

表2 单独部门发布政策数量

通过提取政策发布部门的数据，运用社会网络分析工具GEPHI 实现部门合作的网络图谱，如图2 所示。目前，贵州省内只有较少的大数据政策发布部门采用联合发布形式。在本文分析的88篇政策文本中只有7篇。参与联合发布的部门共有12个。其中，贵州省大数据发展管理局联合发布的政策文件数量最多，与其他部门合作5次，与贵州省统计局合作较多，共合作了两次。联合发布的政策内容主要涉及大数据产业、大数据发展资金、健康医疗大数据以及交通信息安全管理。其余各部门的合作次数均为1 次。无论从单独发布数量或者是联合发布数量，贵州省大数据发展管理局政策发布数量都居前3，在大数据政策制定与发布部门中占据重要地位。可见，在贵州省大数据政策发布方面，全省各政府部门的合作还不够紧密，贵州省大数据发展管理局在部门合作中起到重要的连接作用。

图2 部门合作的网络图谱

3.3 政策内容的聚类分析

政策内容的聚类分析主要是利用以ROSTCM 词频分析软件和VOSviewer 社会网络分析工具绘制政策的高频关键词聚类可视化图谱。从图3获得8个主题聚类，针对聚类主题总结贵州省大数据政策在推行过程中的实践检验。

3.3.1 大数据基础设施建设

大数据基础设施建设主题具体包括“大数据”“基础”“基地”“工程”等关键词。“大数据基础设施”是实施大数据相关工作的物质基础，主要包括信息基础设施、数据基地等。在信息基础设施建设方面，通过《贵州省信息基础设施条例》与“宽带贵州”行动计划的实施，推进宽带网络基础设施建设，为大数据产业发展提供基础和保障。在数据基地建设方面，面向大数据产业基地建设和管理需求，鼓励大数据企业积极参与基地建设，全省重点推进贵安新区电子信息产业园、中关村贵阳科技园等园区的建设。

3.3.2 信息化发展规划

信息化发展规划主题具体包括“信息化”“发展”“政策”“规划”等关键词，省内重点围绕车辆、商品和人员流动建设物联网应用平台，围绕医疗、教育、社保、食品安全等领域，推进民生服务信息化平台建设，实现社区信息化，促进行政管理、社会事务、便民服务等社区管理服务一体化。

图3 高频关键词聚类可视化图谱

3.3.3 大数据市场服务

大数据市场服务主题具体包括“市场”“服务”“互联网”“公共”“平台”等关键词。该部分的政策内容主要建设大数据服务平台，完善大数据服务市场。省内积极推进信息提供商建设大数据服务平台，以支持大数据企业与服务企业垂直整合，并与信息内容服务相结合延伸相关产业发展，提供大数据解决方案，以形成全方位的产品和服务供应体系。

3.3.4 大数据行业的融合与示范

大数据行业的融合与示范主题具体包括“行业”“融合”“示范”“企业”“应用”等核心关键词，政策内容主要涉及大数据与不同行业的深度融合，推进试点。其中《贵州省推动大数据与工业深度融合发展工业互联网实施方案的通知》［13］与《贵州省实施“万企融合”大行动推动大数据与农业深度融合方案》［14］是其核心政策。在大数据与工业融合方面，利用大数据技术加快产业转型升级和新旧动能转换，实现创新驱动发展。在大数据与农业融合方面，加快构建大数据、云计算、互联网、物联网技术为一体的现代农业发展模式。同时，政策积极推进重大应用示范项目的实施，具体包括电子政务云工程、智能交通云工程、智慧物流云工程等七大工程。

3.3.5 大数据安全保障

大数据安全保障主题具体包括“数据”“安全”“保障”“体系”“分析”等关键词，主要涉及的内容是信息安全保障体系建设与相关标准制定。其中，于2019 年发布的《贵州省大数据安全保障条例》［15］是其部分政策内容的核心政策。在信息安全保障体系方面，重点围绕信息系统安全、基础设施安全、云平台安全等方面，开展全面系统的信息安全保障试点工作，探索建立信息安全保障体系。在相关标准制定方面，制定大数据采集、管理、共享、交易等标准规范，明确收集数据的范围和格式、数据管理的权限和程序以及开放数据的内容、格式和访问方式等。

3.3.6 大数据技术的引进与创新

大数据技术的引进与创新主题具体包括“技术”“引进”“创新”“产业”等关键词，主要涉及的内容是鼓励企业开展大数据产业公共研发技术服务平台建设以及引进大数据研发中心。在政策文件中，根据具体情况，给予了一定的政府补助金额，以期促进大数据领域产学研用结合。

3.3.7 大数据项目资金管理

大数据项目资金管理主题具体包括“政府”“管理”“资金”“资源”“项目”等关键词，主要涉及的内容是为大数据产业项目设立资金管理，从而促进大数据产业发展，改善贵州省大数据产业发展环境，促进数字经济成长，重点支持引领性、应用性、支撑性大数据项目发展的资金，充分发挥财政资金的引导和促进作用。

3.3.8 政府数据共享

政府数据共享主题具体包括“信息”“共享”“交换”等关键词，主要涉及的内容为加强政府数据与社会数据的整合、鼓励政务数据向社会适度共享与开放。具体措施包括：建立政府和社会互动的大数据采集形成机制，实施和完善党委、政府系统电子政务工程以及“金”字工程，推进政府信息公开和政务业务协同系统建设，形成数据的大开放。

4 建议

本文根据上述研究结论，并结合贵州省实施大数据相关工作的实践经验，对我国大数据政策提出相关建议，以期帮助国家大数据战略的实施。

4.1 加强大数据政策的扩散广度与深度，促进区域均衡发展，延伸涉及领域

通过政策发布空间扩散特征与政策发布部门分布现状分析，发现贵州省大数据政策的发布与推行在区域上是不均衡的，政策的发布以部门单独发布为主，部门合作较少，涉及领域较为单一，且各部门、各地区的政策文件缺乏统一性、整体性。该现象是大数据政策发展与推行过程中全国各省市会较大可能面临的问题。因此，需要进一步加强大数据政策扩散的深度与广度以改善该现象。例如，加强发展水平较弱的地区向发展水平较好的地区的学习政策的发展与推行经验，关注该地区发布大数据政策涉及的重要主题，考虑自身社会环境，制定契合的政策进行推行，加强大数据政策的扩散广度，从而促进区域均衡发展。除此以外，应该提升政府在大数据发展工作中的领导能力，充分发挥各部优势，联合部门制定更加完善的大数据政策，进而加强大数据政策的扩散深度，延伸大数据政策涉及的领域。

4.2 加强信息基础设施安全保护，保障国家数据安全

强化安全保障，提高管理水平，促进健康发展是《促进大数据发展行动纲要》规划的三大主要任务之一。贵州省发布的大数据政策包含的大数据基础设施建设与大数据安全保障两个主题都紧密围绕着该任务，所涉及的两大政策《贵州省信息基础设施条例》与《贵州省大数据安全保障条例》也高度契合国家任务，这表明关键信息基础设施的安全保护与国家数字资源的保护能力受到大数据政策的重点关注。全国各省市在制定大数据政策时也要重点关注该主题。首先要加强政策、监管、法律的统筹协调，加快相关法规制度建设。同时，强化安全支撑，采用安全可信产品和服务，提升基础设施关键设备安全可靠水平，并应加大对技术专利、数字版权、数字内容产品及个人隐私等的保护力度，建立健全大数据安全保障体系，保障广大人民群众利益与国家数据安全，加快建设网络强国。

4.3 推进大数据产业融合，加快数字经济发展

我国建设现代化经济体系离不开大数据发展和应用。国家层面发布的《大数据产业发展规划（2016—2020 年）》［16］《“互联网+”现代农业三年行动实施方案》［17］等政策文件都在积极推进大数据产业的发展与融合。贵州省发布的《贵州省推动大数据与工业深度融合发展工业互联网实施方案的通知》与《贵州省实施“万企融合”大行动推动大数据与农业深度融合方案》也在积极响应着国家政策。因此，在大数据政策的制定过程中，应重视构建以数据为关键要素的数字经济，推动互联网、大数据、人工智能同实体经济深度融合，发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，加快形成以创新为主要引领和支撑的数字经济。

4.4 加强政府数据开放与共享，提升国家现代化治理水平

大数据已经成为提升国家现代化治理水平的重要手段，推进政府管理和社会治理模式创新的重要途径。贵州省大数据政策内容涉及政府数据共享主题，建立了贵阳市政府数据开放平台，以期推动政府数据开放共享，使贵州省政府数据可以被更多企业和大众获取以及再利用，充分发挥政府数据的社会价值与经济价值。全国各省市发展与推行大数据政策时，应加强政企合作、多方参与，加快公共服务领域数据集中和共享，形成社会治理强大合力，提升政府决策和风险防范水平，提高社会治理的精准性和有效性。