唤醒农村沉睡资源的巴州模式与经验

巴中市巴州区位于川东北米仓山南麓，是“边远山区、革命老区、集中连片开发区”三区叠加的国家级贫困县区，幅员1359平方公里，总人口77万人，其中农业人口53.1万。全区农村宅基地共11.27万亩，人均宅基地面积约140余平方米。全区闲置农房约2.86万宗1.18万亩，闲置占比约10.47%。囿于法律限制，宅基地及农房使用权能无法得到充分释放，闲置农房无法得到有效盘活利用，极大的阻碍了农村资源要素的有序流动，也极大的浪费着国家和集体公共资源。

“实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好‘三农工作的总抓手。”为深入贯彻落实中共十九大精神和《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，近年来，巴州区通过“还权赋能、盘活利用、多极增收”的探索实践，有序推动农村闲置宅基地及农房再放活力，有效实现农村人居环境持续向好，有力支撑乡村振兴战略纵深实施，为建设城乡融合发展示范区先行区奠定了坚实基础。

一、探索与实践

1.两权同确，一本证书，让权利实起来

有学者称，农村的土地、房屋和集体资产是“沉睡的资源”。有房有地，却不能像城里人那样抵押贷款;拥有村集体资产，却发挥不了作用。农村资源利用出现了“一边捆着草，一边饿着牛”的尴尬局面。为有效破解这种尴尬局面，打通牛可以吃草的通道，巴州区按照“依法自愿、房地合一、三级确认、简便易行、公开透明、不变不换”的原则，实行房地一体“两权同确”，完成了曾口镇、大茅坪镇、光辉镇、水宁寺镇、鼎山镇、化成镇、凌云镇、清江镇8个乡镇权籍调查并录入不动产三维信息管理系统40000余宗，更新或核发不动产权证4523本。同时，巴州区还探索构建了组织架构清晰、管理制度规范、交易模式先进、信息技术支撑的农村产权交易服务体系，搭建统一规范的农村产权交易平台，为全区农村产权交易提供场所设施、信息发布、交易鉴证、政策咨询、组织交易等服务。制定了水宁寺镇、化成镇、鼎山镇、清江镇4个重点镇的集体建设用地基准地价，构建起完整的宅基地和集体经营性建设用地使用权流转的价格参考体系，切实保障了国家、集体、个人利益不受损。

2.三种方式，两条路径，让资源活起来

针对农村土地用途管制方式过于静态化，乡村新业态发展空间优化配置机制缺失，存量建设用地布局分散、利用低效等问题，巴州区探索建立区域农村建设用地总量控制制度，灵活运用三种方式推进农村沉睡资源整合。一是实施宅基地预收储。允许在城镇或已购有其它住房，退出的为非唯一住房等六类宅基地使用权人有偿退出，村级集体经济组织委托政府中介平台，按照一定标准进行预收储后再利用。二是实施增减挂钩项目。通过拆除农村宅基地占地面积大、公共配套基础设施不完善、地质环境脆弱等散居农户旧房，按“小組生微”模式聚居，节余建设用地指标异地使用或交易。三是实施易地扶贫搬迁。对居住在深山、地方病多发等生存环境差、不具备基本发展条件或没有安全住房的农村建档立卡贫困人口易地搬迁聚居。

农村闲置资源有效集聚后，如何高效利用进而实现安居乐业成为亟需解决的难题。通过实践，巴州区探索出两条路径来实现资产变资源。一是节余指标异地交易。通过与成都、眉山开展增减挂钩节余指标省内异地流转，充分发挥两地资源比较优势，畅通要素流通渠道，实现直接现金收益，构建起合作共赢、互惠互利的优势互补发展新局面。二是集体经营性建设用地流转。以“城乡融合”思维模式重构乡村空间要素结构，统一调剂使用各类土地指标，将收储宅基地和预留的增减挂钩节余指标转化为集体经营性建设用地进行流转后变现。

3.四份收益，三重保障，让腰包鼓起来

农民的支持是唤醒农村沉睡资源的坚实基础;有效解决好生活环境的改善和基础设施的完善、生活水平的整体提升等直接关涉农民利益的问题，是提升农民获得感幸福感安全感的最好路径。巴州区通过探索长期收益和短期收益相互叠加模式，统筹长远和当下的特殊关系，最大限度让利于民，保障农民获得四份收益。

一是宅基地及地上房屋有偿退出补偿收益。农户农民每平方米砖房、瓦房、土坯房可分别获得150元、120元、110元的补助，其余附属设施也可获得价格不等的补助，每户农民平均可获得6～8万元补助。二是土地流转收益。为提升土地价值，巴州区通过配套实施土地整治项目，提升耕地地力后整体流转给龙头企业或新型经营主体，农户每亩可获得700元流转收益。三是务工收益。为切实增强农民获得感，保障农民在土地流转后有事可做，巴州区在引进农业企业时，均要求企业用工必须优先使用本村本社农民，农民摇身转变为产业工人，每人每天可获得60￣80元的报酬。四是分红收益。为发展壮大村集体经济组织，巴州区探索由村集体牵头，农民以土地作价入股模式参与分红，享受改革红利。如化成镇长滩河村将农户承包土地和复垦宅基地、集体资产折价140万元入股专业合作社，规模发展道地巴药产业，股份占比29.7%，全体村民每人享有2股的基本股，每人每年可获244元收益，其中贫困户再享有1股优先股，每年可再获122元收益。

农民有了收入，长久的权益保障是现实需要思考的问题。巴州区通过建立三重保障机制，切实消除农民后顾之忧。一是保留权利，建立“双向”通道。宅基地退出后，原使用人仍可保留集体经济组织成员身份，享受集体经济组织收益分配权。对不能安稳生活的进城“农民”，在不低于2/3的集体经济组织成员同意后，缴纳一定费用，可再按程序和标准获取宅基地使用权。二是持续分红，保障“永续”收益。为避免分光吃光，保障村民长远生计，促进集体经济可持续发展，村集体经济组织在集体经营性建设用地流转后留存部分发展基金，发展集体经济，农民持续参与享受改革红利，实现长长久久。三是廉租兜底，完善“低配”安居。为实现脱贫奔小康的路上不落下一个人的承诺，巴州区实行聚居点配建廉租房的机制，切实保障农村特困户、五保户等住房困难户住有所居、住得安全。

巴州区通过探索实践，逐步理顺了合理配置农村资源的机制，有效解决了农村资源闲置沉睡的问题，在实现农业强、农村美、农民富的宏伟蓝图上迈出了坚实步伐。截至目前，巴州区通过盘活农村沉睡资源，有效解决约5500户1.7万人安居问题，创造直接收益达6亿元。

二、经验与启示

1.还权赋能是盘活农村闲置资源的着力点

中共十九大报告深刻指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，从而实现产权有效激励和要素自由流动。长期以来，农房等农村闲置重资产因产权制度不健全而无法得到有效盘活，农民有房有地却无合法有效的财产“身份证”，极大的阻碍了农村资源要素自由流动。为此，巴州区按照自然资源部房地一体登记工作试点安排，结合区域实际提出“两权同确，一本证书”進行还权赋能的工作思路，全域全面覆盖全区农房，确铁权、颁铁证，为全面盘活闲置农房提供了有力的支点。

2.资源变现是盘活农村闲置资源的关键点

在实现乡村振兴的征途中，“钱从何来”是各级政府必须回答的时代之问。而当前的农村，乡村振兴缺乏资金和农村房屋等固定资产大量闲置的“悖论”长期客观存在，农民手握“巨产”而无“巨款”。如何打通资源变现的渠道成为解决农村闲置资源盘活“最后一公里”的关键。为此，巴州区通过“指标异地交易和集体经营性建设用地流转”的实践，有力地解决了“资源变资产”这一历史性难题，彻底地打通了农村闲置资源盘活了“最后一公里”，有效且有助于持续激发乡村振兴造血的内生动力。

3.收益提升是盘活农村闲置资源的落脚点

无论经济社会如何发展，不论外部环境如何变化，8亿农民依然是整个“三农”问题的核心。习近平总书记指出，农业强不强、农村美不美、农民富不富决定着8亿农民的获得感和幸福感，决定着我国全面小康社会的成色和社会主义现代化建设的质量。为此，巴州区在进行盘活农村闲置资源制度设计之时，坚定的将农民的获得感和幸福感放在首要位置，把收益提升作为盘活农村闲置资源的落脚点，构建了“四份收益，三重保障”的制度通道，适度考量富起来和富下去的短期和长效机制，切实有力提升农民的幸福感和获得感。

习近平总书记强调，实施乡村振兴战略是一篇大文章，要统筹规划，科学推进。接下来，巴州区将在既往成绩的基础上，进一步总结经验，做好各项制度完善，尤其是要做好长效机制的建立和健全，使乡村振兴能够深入持久，充分调动起广大农民的美好生活奋斗的创造性和主动性，奋力谱写新时代乡村振兴的新篇章。

（曾浪，巴中市巴州区自然资源和规划局干部/责编 刘玉霞）