长三角地区农村集体经营性建设用地入市模式研究

马一鸣　马佳　杨怀宇

摘要：随着城市化进程的加快，我国大面积农村集体建设用地闲置，城市国有土地供求矛盾尖锐，农村集体经营性建设用地入市迫在眉睫。本文基于产权理论、制度变迁理论，深度解析改革开放以来农村集体建设用地入市的制度演变，重点梳理上海松江、江苏武进、浙江德清、安徽金寨等长三角试点地区农村集体经营性建设用地入市的情况，为长三角农村集体建设用地入市提供一定借鉴。

关键词：集体经营性建设用地;长三角地区;产权理论;制度变迁理论;入市

中图分类号：[S-9]

文献标识码：A

作者简介：马一鸣（1994-），男，硕士。研究方向：农业经济理论与政策;通讯作者马佳（1981-），女，博士，研究员。研究方向：都市农业经济理论与政策、土地利用规划。

2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》修正案，删除了原法关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济2/3以上成员或村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或个人直接使用，结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制。农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地[1]。农村集体建设用地入市，即在符合规划的前提下，允许农村集体经营性建设用地同国有土地一样入市，并享有通过市场租赁、出让、入股的权利。农村集体经营性建设用地入市，对于缓解城市国有土地用地紧张、缩小城乡发展差距、增加农民收入、盘活农村闲置建设用地具有积极作用[2]。

1农村集体经营性建设用地入市相关研究

关于农村集体经营性建设用地入市的研究，因农村集体建设用地产生于中国特色社会主义的土地制度，故国外没有相关方面的探索。不过，一些早期和现代西方学者对地租、产权等方面的研究为中国的农村集体经营性建设用地入市提供了理论支撑。英国经济学家亚当·斯密很早就对地租进行了系统地研究，认为土地地租来源于生产物的扣除，地租存在的基础是土地私有制[3]。Demsetz和Barzel认为产权制度是进行土地资源有效配置的重要载体，其中，Demsetz认为产权制度作为一种社会工具可帮助交易者在土地交易过程中得到合理的预期[4];Brazel则认为不同的土地产权制度会导致不同的资源配置效率[5]。随着农村集体建设用地相关法律文件的颁布和全国范围内入市试点的开展，对该方面进行研究的国内学者越来越多。丁琳琳、孟庆国、刘文勇等对农村集体建设用地入市的发展实践与政策变迁做了相关研究[2];陈寒冰等对入市的障碍做出了全面地分析，并提出了相应的对策[6];陈明等对农村集体经营性建设用地入市改革做出了自己的评估与展望[7];曲承乐、任大鹏对集体经营性建设用地入市试点及推广提出了自己的建议[8]。国内外学者的相关研究对我国农村集体经营性建设用地的入市工作具有重要的指导意义。

2农村集体建设用地入市的政策制度演变

土地产权是指“存在于土地之上的排他性完全权利，包括所有权、使用权、租赁权、抵押权、继承权、地役权等多项权利”[9]。土地产权理论指的是土地产权商品化及土地产权配置市场化理论。要想使用或者开发土地，必须获得相应的土地权能。因此，土地的各项权能就具有了商品属性，可以进入市场进行流通。现代土地产权具有排他性、普遍性、可转移性等特性，因而农村集体经营性建设用地的各项權能也可以入市进行流通和交易。

制度变迁理论，就是“制度创立、变更及随时间变化而被打破的方式”[10]。通俗的说，旧的制度由于其落后性，不能够再满足社会的发展和人们的需要。此时，更具全面性、能够满足人们需要、可以更好地适应社会发展的新制度应运而生，因此发生了制度变迁。

改革开放以来，产生了多次关于农村集体建设用地的制度变迁。

2.1改革开放—1985年，对外开放使得农村集体建设用地自发入市

改革开放后，我国农村土地开始施行家庭联产承包责任制，但是农村土地集体所有制依然存在。对外开放基本国策的实施，使得东南沿海地区的农村集体土地自发入市成为常态。随着外资的进入和先进生产技术的引进，东南沿海一带乡镇企业得到了空前地发展，同时也造成了国有土地供应的紧张。再加上当时的相关土地制度很不完善，土地用途管制并不严格，农村集体土地较城市国有土地使用价格更为低廉、操作更加简单和便捷，于是这些乡镇企业便纷纷选择了农村集体用地作为其生产用地，甚至一些村民会肆意占用一部分耕地发展工商业，亦或是将闲置农村集体土地租用给工商业主来获得更加丰厚的回报。国家和地方政府出于发展外向经济和地方财政的需要，对于农村集体建设用地自发入市的现象采取了“不支持、不鼓励、不干涉”的态度[2]。

2.21985—1995年，农村集体建设用地有偿使用试点、无序流转时期

1985年，国家颁布的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》明确指出：“允许农村地区性合作经济组织按规划建成店房及服务设施自主经营可出租”，这在一定程度上为农村集体建设用地流转创造了政策条件[11]。

2.31995—2002年，明确改革思路，入市试点兴起

1995年国家土地管理局开始尝试通过试点来修订和完善农村集体经营性建设用地的相关法律法规。此次试点从一开始的沿海地区到遍布中部、东北地区，覆盖了我国不同经济发展水平的区域。1999年国家开始增加试点，2002年再次研究出台国家层面的规范性政策，但该政策并未成功出台[2]。

2.42003—2007年，入市实践得到进一步深入，制度建设取得较大突破

经过长时间的试点，我国农村集体建设用地入市有了更大地进展。各省市开始制定自己的试点政策，并在试点结束后，正式出台了入市相关的政策文件。2005年国土资源部发布《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，制定了“增减挂钩”政策，并在十几个省市进行试点[2]。截至2007年，农村集体建设用地入市进入到快速发展阶段，有关规范制度取得了较大进展。

2.52008—2019年，有序流转、规范探索时期

2008年，中共中央召开中共十七届三中全会，会上明确提出要建立“城乡统一的建设用地市场”;2015年初，有关土地改革的《意见》出台，这标志着我国农村集体经营性建设用地入市进入规范化试点阶段[11]。2018年年底，国家决定将改革试点法律调整实施的期限延长至2019年12月31日[12]。此次期限的延长将进一步加快全国更大范围内农村集体经营性建设用地入市的步伐。

2.62020年至今，《中华人民共和国土地管理法》修正案，全面推进集体经营性建设用地入市

通过对改革开放以来我国农村集体建设用地入市不同阶段的政策梳理可以看出，政府一开始对农村集体建设用地有着较为严格地用途管制，但随着改革开放国策的实施，中央和地方政府放宽了农村集体建设用地用途管制，沿海地区农村集体建设用地自发入市成为普遍现象[11];政府尝试着开展农村集体经营性建设用地入市的试点;国家扩大了试点范围，延长了试点年限;在总结试点经验后，国家开始通过颁布相关土地政策去支持农村集体经营性建设用地入市;国家颁布《中华人民共和国土地管理法》修正案，全面推进集体经营性建设用地入市。

3长三角地区农村集体经营性建设用地入市试点模式梳理

3.1上海松江早期试点情况

截至2014年12月，上海市松江区建设用地总面积为280.07km2，其中城市国有土地面积332.98km2，占总面积的55%，镇（乡）属集体土地面积217.64km2，占总面积的36%，村属集体土地面积53.86km2，占总面积9%[11]。从上述数据来看，松江区的镇（乡）属集体土地面积与村属集体土地面积共有271.5km2，占了总面积的45%，故松江区农村集体性建设用地在量上具备一定的入市条件。松江区政府结合当地发展的需要，在广泛听取各集体经济组织的意见并进行深入沟通后，最终选择了永丰街道的一个地块作为入市试点地块。此地块处于闲置状态。2015年12月，松江区开始了第1块农村集体经营性建设用地的入市出让工作，总面积为0.87hm2，规划用途为商业办公用地，出让年限为40a，出让方式为公开挂牌出让。2016年2月份，上海松江新城建设工程服务有限公司获得该地块的使用权，最终成交价为5502万元，入市方式为就地入市[13]。松江区农村集体经营性建设用地入市操作流程主要有8个步骤（图1）。关于农村集体经营性建设用地入市收益分配的问题，大部分收益用来发展集体产业，不断发展壮大集体经济。同时，集体经济再投资所取得的收益，按《松江区农村集体资产管理暂行办法》的规定将其收益按份额分红[11]。最初，入市效果并不明显，主要是由于松江区城镇化速度较快，土地征收补偿标准较高，使得农村集体经营性建设用地入市的动力明显不足，2006—2008年的2a多时间，仅有2块农村集体经营性建设用地入市成功。

3.2江苏武进试点情况

武进区隶属于江苏省常州市，下设11个镇，辖区总面积1066km2。作为最先的33个农村集体经营性建设用地入市试点之一，武进区政府响应国家的号召，按照农村集体建设用地与国有建设用地“同权同价、流转顺畅、收益共享”的原则，努力探索入市路径。改革开放后，武进区财政投入不断加大，目前城市化率已超过67%，但是农村人口的人均收入只有2.76万元[14]，可支配收入明显偏低，再加之农村建设用地大量闲置，农村集体建设用地入市的呼声越来越高。2012年，武进区进行了农村集体建设用地的确权工作，通过确权颁证的落实，农村集体土地产权进一步明晰化，为下一步的入市打下了坚实基础。为了降低入市的交易费用，武进区成立了相应的服务型配套机构，建立了土地收储机构，负责前期农村集体经营性建设用地的开发、入市;成立了常州市公共资源交易中心武进分中心，为武进区农村集体建设用地的入市提供了平台;参照城市国有建设用地市场建立了农村集体土地交易的中介机构，对农地交易的价格进行一定评估，发布统一的城乡建设用地入市价格。武进区还在农地调整入市等方面进行了一定创新，制定了农村集体建设用地异地调整的入市办法，允许不同集体经济组织间根据需要调整土地所有权的归属;各组织之间可自愿协商，直到形成双方都较满意的调换土地所有权的方案;如果调换所有权的土地存在极差，则可用货币进行弥补[15]。另外，武进区还对集体经营性建设用地收益分配方式进行了积极探索，把土地入市的增值收益主要留给镇村集体，用来发展集体产业，壮大集体经济。村集体产业获得的收入，农民通过股份分红的形式享受发展成果，增加了农民的收入[15]。目前，武进区实现土地出让入市427.93hm2，交易总额高達20.82亿元;租赁入市约4666.67hm2，年租金总额约2.77亿元[14]。武进区通过一系列高效措施做大做强了集体经济，为实施乡村振兴战略，建设社会主义美丽新农村提供了持续可靠的资金。

3.3浙江德清试点情况

德清县为浙江省湖州市辖，陆域面积937.95km2，东西跨度55.95km，南北跨度29.92km。在2015年被列为入市试点后，德清县便开展了土地确权工作，对下属所有的乡镇及村庄集体建设用地进行了普查，摸清了其具体数量及权属问题，并进行了遴选，挑出最适合入市的农村集体建设用地拟入市[16]。2015年8月，德清县莫干山镇以协议出让的方式完成了全国首宗农村集体经营性建设用地入市，拉开了农村集体经营性建设用地入市的帷幕[17]。在入市主体方面，德清县坚持农民的主体地位，农民和农村集体经济组织拥有农地入市的选择权、决策权和参与权。德清县采取的入市形式主要有“自主入市、委托入市、合作入市”3种。[18]。在入市范围与途径方面，德清县实行“先预约、后复垦、再入市”方式，分类确定就地入市、调整入市、整治入市途径。在入市监管制度方面，德清县制定了农地入市的“五统一”工作原则（表2），逐渐形成城乡统一的建设用地市场。对于农村集体经营性建设用地入市后产生的土地增值收益分配问题，德清县形成了收益由国家、集体、个人共享的分配机制。根据农村集体经营性建设用地的区域与用途采用差异化的收取标准。此外，德清县还建立了开发信息平台用来加强对资金流的监管，入市土地的收益更公开、透明，有效保护了农户的财产安全。截至2018年，德清县农村集体经营性建设用地入市151宗，集体收益1.8亿元，惠及农民和农民群众10余万人[18]。

3.4安徽金寨试点情况

2016年9月，中央决定统筹推进3项试点，金寨县由此正式开展集体经营性建设用地直接入市的试点工作。金寨县积极借鉴有入市经验的其它试点的成功方法，并结合自己的实际情况制定了自己区域内农村集体经营性建设用地的实施方案。金寨县将农村集体土地入市工作与扶贫、交通、农业等方面相结合，并加强了相关基础设施的建设。县政府出台了《金寨县农村集体经营性建设用地入市管理暂行办法》，明确了入市的范围和主体，并对入市程序做出具体规定，这对入市工作的进行起了指导性作用。在县域范围内设立试点区域，探索全县农村集体建设土地入市模式。金寨县面积较大，地形复杂，土地级差差异大，因此，选择一个有良好入市环境的地区进行试点很有必要。县政府确定了离县城较近，基础设施比较齐全的全军乡作为试点区域。目前，该乡的入市试点工作取得巨大进展，已以挂牌的方式出让了安徽省第一宗集体经营性建设用地使用权[19]。关于入市后产生的土地增值收益问题，金寨县政府参与分配，收取土地增值收益调节金和相关税费，具体收取多少视土地用途、地理位置等因素而异。金寨县明确表示，土地调节金由县统一安排使用，主要用于基础设施建设、发展集体经济等支出。同时，按照总金额30%的比例拨付给乡镇作为农村集体建设用地入市工作的相关经费[20]。剩余的土地增值收益则是村集体组织以集体经营性建设用入市地块股金分红的发放给农户。通过入市工作的开展，大大增加了当地农户的收入，改善了农民的生活水平。

4总结与展望

通过对农村集体经营性建设用地入市的政策制度演变总结，发现我国农村集体经营性建设用地入市大致经历了自发入市，有偿使用试点、无序流转，入市试点兴起，入市实践深入，有序流转、规范探索，全面推进6个阶段。在《中华人民共和国土地管理法》修正案施行后，集体经营性建设用地入市工作势必再上一个台阶，多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制将被彻底打破。

在对长三角4个地区农村集体经营性建设用地入市试点模式梳理后，总结出以下几点，以供长三角农村集体经营性建设用地甚至全国范围内集体经营性建设用地入市参考。

4.1集体经营性建设用地必须尊重农户意愿

《中华人民共和国土地管理法》修正案明确指出：“集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济2/3以上成员或村民代表同意后方可入市。”农户作为入市主体，其意愿至关重要。

4.2着重调动农户参与集体经营性建设用地入市的积极性

在我国的一些发达地区的乡村，由于城镇化速度较快，土地征收补偿标准较高，使得农村集体经营性建设用地入市的动力明显不足，这一难题需要當地主管部门重点解决。

4.3集体经营性建设用地操作流程一定要规范化

松江、武进、德清、金寨作为国家入市重点试点地区，其入市操作流程全部做到公开、透明、有序，其它地区可以借鉴试点地区成功的经验，成立专门的机构，采取相应的措施，制定适合自己的入市方案，做到入市流程规范化。

4.4把集体经营性建设用地入市收益的分配问题放在重中之重

入市收益的分配，一定要把农户的利益放在首位，既要保证农户的收入，又要兼顾国家和集体的利益，处理好农户、国家和集体的利益关系。

4.5集体经营性建设用地入市工作应与乡村振兴战略紧密结合

通过全面推进农村集体经营性建设用地入市，以此盘活农村建设用地，提高农户收入，改善乡村基础设施，真正做到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，实现农业强、农村美、农民富的乡村振兴目标。

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（责任编辑 周康）