论国有城投类企业转型实现可持续发展的措施

陈德贤

摘 要：当前为适应国内外经济形势发展及国家经济领域改革要求，国有企业特别是地方政府投融资平台都在探索进行转型。相比一般的国有企业，以城投为代表的地方政府投融资平台类国有企业在探索转型过程中面临着更多的现实问题。近年来，国务院、党的十九大陆续提出了城投企业要剥离政府融资平台作用，向实质意义上的市场主体转变并实现可持续发展。本文将对城投类投融资平台国有企业如何转型实现可持续发展的内容进行论述并提出一些建议。

关键词：投融资平台 城投企业 转型 可持续发展

中图分类号：F832.8 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）10（a）--02

1 地方政府投融资平台概述

上海城市建设投资开发总公司是20世纪90年代第一家政府城市投资建设平台公司。1997年亚洲金融危机开始后中国出台了经济刺激措施，即通过开展基础城市设施建设等，这些建设项目资金来源一部分是中央政府提供财政资金，更多是由地方政府需要补充剩余资金。在此背景下，地方政府融资平台成为地方政府解决资金来源的主要方式，得到了快速发展。在2007年国际金融危机爆发后，我国出台的4万亿元的刺激安排中，除去1.18万亿元外剩余的2.82万亿元需由地方政府筹集。2009年人民银行、银监局等部门发布专门的指导意见（ 《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》）支持地方政府组建投融平台以作为投融资责任主体，便于通过企业债、中期票据等方式进行融资，获得建设配套资金，这个时期以城投为代表的地方政府融资平台发展到高峰期。

2015年修订后的《预算法》生效后，从法律角度上剥离了地方政府融资平台为政府融资的功能，成为法律意义上的市场化主体，融资功能从显性转为隐性。地方政府融资平台的产生和快速大规模发展，虽然是城市基础设施建设和运营的主体，但更多的具备融资能，而且由于经营项目的公益性、特殊性，承担着较大的债务风险。自2014年来，不论是全国人大常委会通过的《预算法》、国务院和财政部门等出台的地方债务管理相关意见、通知，如2014年的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、2017年的《关于规范政府和社会资本合作 （PPP）综合信息平台项目库管理的通知》等相关文件，都对城投公司等地方融资平台剥离政府融资功能等提出了要求和解决建议。在当前经济发展放缓、城镇化进度减慢、房地产调控严格等外部环境下，剥离了以政府信用为基础的投融资职能后，各地城投企业都开始了探索转型，提升创造经营效益能力，实现可持续发展。

2 城投类地方政府投融资平台转型面临的问题

2.1 资产管理效率不高，影响可持续发展能力

有些城投公司多数资产是收购或者为政府项目建设的保障房、自建的综合体等商业房地产资产，一方面城投公司无法及时回收为政府建设的项目资产，应收账款保持高位水平形成较大的债务风险;另一方面对自建的商业房地产项目管理能力弱，运营管理能力市场化、专业化不够，不能尽快投入使用并获得市场效益。此外，集团规模的城投公司不能有效加强对子公司的统筹管理，对子公司优势资源不能有效整合、分类利用。集团的各子公司经营范围跨度大的城投公司，由于行政管理色彩重，对子公司的管理按照统一管理思路，重视效益好的子公司经营管理，对亏损的子公司不深入挖掘亏损原因以加强管理。特别是近几年房地产领域的子公司获得逐渐重视，但是2019年以来房地产行业放慢增长速度，如何对房地产类子公司加强管理或者转型是集团公司需要重视的现状。

2.2 人才使用行政化，創造活力不足

城投类国有公司管理层往往是地方政府部门委派的，对行政管理工作方式熟练，对企业的管理更多是采取政府管理方式，不利于彻底脱离投融资功能，而且市场化管理经验不足，不利于脱离投融资职能后开展市场化的管理活动。此外，地方政府部门对人员的人事管理方式也与政府管理类似，考核与薪酬管理、晋升机制等竞争性不够，这些都不利于公司充分调动人力资源工作的积极性，为公司长期的可持续发展提供智力支持。

2.3 市场化转型慢

城投类国有公司长期以来因建设项目的公益性、地方政府的政策性导向等因素的影响，对进行市场化转型的行动力慢，起步晚。从多数城投类国有公司来看，经营的业务主要是城市基础设施建设，对地方政府的建设规划关联度高，经营自主性和战略性不强，长期发展空间不大，属于不可持续的经营发展方式。虽然随着投融资职能的剥离，越来越多的城投类地方政府融资平台开始提升市场经营意识，但意识提升得不够快，对市场环境适应能力还不强。

3 城投类地方政府投融资平台转型实现可持续发展的建议

城投类地方政府投融资平台要想实现市场化转型，提高可持续发展能力，首先要梳理好与地方政府的关系，尽管城投公司无法摆脱国有企业的性质，但是对地方政府的投融资职能应厘清关系，政府应履行出资人的角色和作用，不对城投公司的具体经营管理进行干预。城投类公司必须进行市场化运行，特别是对政府推出的公益性建设项目，应采取市场竞争机制，城投公司以独立市场主体的身份参与竞标、竞拍等。即使城投公司通过竞争胜出具有财政补贴的公益性项目，政府事前应对建设项目规定亏损、收益自行负责，不再进行干涉。在进行具体转型增加可持续发展能力时，城投公司需要着重优化公司治理结构、化解存量债务，激发人才的创造活力等，并借鉴市场化转型比较成功的案例，吸取有价值的经验。

3.1 加强内部管控，优化治理结构

从董事会、监事会、职工代表大会等方面完善履职机制，建立真正的各司其职、有效履职的治理机制。为实现可持续发展，可以在董事会下设相应的战略发展部门，对公司战略发展目标、经营绩效考核、人员薪资等进行专门规划，树立可持续发展目标、步骤、保证机制等。加强董监事的作用，加强内部管控，提高市场化经营意识，以市场化发展目标要求加强对管理层的考核和监督。充分发挥职工代表大会的作用，在保障员工合法权利外，向员工征集改进公司经营管理的意见。充实管理团队，摆脱所属政府的行政控制，引进专业的、高水平的职业经理人加入到经营管理的队伍中，并赋予足够的薪酬绩效激励，调动其工作积极性，留住优秀管理人员。

3.2 提高资产管理效率，加强经营风险控制

在剥离投融资职能前，城投类公司为地方政府承担了大量的债务，具体表现为应收账款，为了避免以后应收账款长期难以回收影响资产质量，在转型时必须加强对应收账款的管理，对未来无法回收的账款提前进行处置，保证资产质量合理可控。完善公司内部控制制度，提高资产管理效率。特别是要完善投资项目相关的流程和要求，通过事前分析评价、事中监督、事后评价等确保投资的有效性，增加对收益率高的项目的投资比例。加强债务风险防范，从管理负责人做起，熟知国家政策，合理、合规负债，根据转型需要合理筹资和使用债务杠杆，避免盲目大规模举债形成潜在的大风险。要充分发挥审计部门的作用，为了客观公正，应多发挥外部审计的作用，定期聘用会计师事务所或者接受主管部门的审计，通过审计发现被忽视的管理缺陷和经营风险。

3.3 逐步解决存量债务，轻装转型

虽然2014年政府和投融资平台公司进行职务责任划分后，城投公司的部分債务通过地方政府置换债券的方式进行了一定程度上的解决存量债务问题，但经过后续几年地方政府基础城市建设对房地产领域的建设需求，城投公司的债务风险又得到了大量积累，成为政府的隐性债务，导致城投公司负债率较高，影响了可持续发展能力。对新积累的债务应分类处置，对纯公益项目，可以由归属地方政府采取一定方式进行处理，或是政府进行直接购买的方式进行剥离，或是政府设立专门公司进行收购;对准公益项目，可以建议政府进行财政补贴或者通过合理合规的收费机制进行解决，符合条件的项目可以进入社会资本，以PPP方式补充建设资金且增加管理运行效率，减少城投企业的债务负担;对经营性项目，城投公司可以挖掘项目的市场潜力，增加运行管理能力以提高经营收益，对紧急的资金需求可以采取出售方式获得现金流入。

3.4 激发人才的创造活力

城投类公司要充分激发人才的创造活力，建立市场化的引才育才机制，建立“能者上、庸者下、劣者汰”的员工选拔任用制度，把绩效考核落实到位，绝不能流于形式，杜绝干多干少一个样、干好干坏一个样、干与不干一个样的不良现象，形成有利于转型发展的用人导向。

3.5 实行市场化经营，谋划上市

长久以来，城投类公司习惯了政府行政管理方式，企业内部管理行政色彩浓厚，未采取完全的市场化经营管理方式，市场导向未能深入到具体经营管理中。城投公司要想顺利转型实现可持续发展，必须实行市场化的经营管理方式，设置符合市场化的系列管理目标。在战略管理目标上，改变重视投资投入轻视经营管理的现象，增加行业占比或市场份额排名等指标，以此促进对经营绩效的重视。在具体管理目标上，要根据子、分公司的经营范围，分阶段增加经营指标考核要求，对盈利能力、资产管理效率、现金流量、偿债能力、成本管理控制等方面合理设置考核权重，促进子、分公司根据自己的经营特点加强对重点指标的考核，重视重点指标反映的经营管理情况。在对外投资管理上，一是应增加盈利性项目的比例，增加公司现金流，为生产经营和各期限的负债提供合理的现金流保障;二是扩大经营领域，除传统的房地产等城市基础设施建设外，城投公司应扩大开发建设领域。任何行业都有发展周期，单纯投入一个行业不利于风险分散，当投资项目类似时可能出现同时处于衰退期的情况，不利于适应市场环境的发展。因此，应根据市场情况实施“多元化战略”，开拓具有发展潜力的经济业态，向新能源、绿色产业、智能产业等前景广阔的领域发展，如发展绿色建材并与现有房地产领域项目结合增强企业竞争优势。另外，城投类公司要按照上市公司的标准加强运营管理，充分利用国家出台的鼓励上市融资的各种优惠政策，进行资产重组优化，谋划上市融资，增强造血能力，实现可持续发展。

4 结语

只要地方政府投融资平台公司采取加强内部管控，优化治理结构，提高资产管理效率，加强经营风险控制，妥善解决债务问题，激发人才的创造活力，加快市场化转型及谋划上市的措施，定可转型成功实现可持续发展。近年来，各地的地方政府投融资平台转型实践中有许多比较成功的案例，如杭州市城投公司借助PPP项目进行转型、上海城投集团以资产重组和资本运作两种主要方式完成转型等，正在进行转型的城投公司可以借鉴这些转型成功的经验，在比较中选择适合自身的方式，提高转型效率和效果，以实现可持续发展。

参考文献

万宁洁.地方政府融资平台转型发展研究——以地方债管理新政视角为例[J].中国商论，2018（04）.

刘李冬.城镇化进程中地方政府债务风险化解与融资平台转型之路探索[J].当代经济，2017（24）.

张东侠.对地方政府投融资平台的转型探索[J].金融经济，2017（26）.