财务共享模式下产业扶贫资金管理的风险控制研究

祝子丽 伍妍

摘要：为顺利实现产业扶贫财务共享中心建设，在调研的基础上，通过对财务共享模式应用前后的风险对比模拟分析，可以进一步探究产业扶贫财务共享中心风险防控体系建设之路，提出产业扶贫财务共享风险识别和评估模型，力争把握好每一个风险点;并借助COSO内控框架构建产业扶贫财务共享中心风险管控模型，有效控制每一个风险点;同时借鉴COBIT框架加强网络安全建设，为产业扶贫财务共享中心提供一个稳定运行的安全的网络环境。

关键词：产业扶贫;财务共享;风险控制;COSO内控框架

一、产业扶贫财务共享模式构建的风险类型

（一）扶贫资金管理的固有风险

（1） 规范风险

调研中我们发现当前基层会计专业素质普遍不高，附属于村委会，独立性受限，会计质量难以保证。从图中可以看出仅有7%左右的基层会计达到大专及本科学历，同时调研得知高达60%多的基层会计没有取得初级会计师资格证。如图1-1所示。

（2） 贪腐风险

如调研数据图1-2所示，有人报“人情账”“权利账”，原始凭证、扶贫资金报销金额不一定真实，报账程序也不规范等等，这些问题很容易为纪律观念不强的人提供条件，造成贪腐问题。

（3） 资金滞留

资金滞留金额大时间长，利用率低下，不仅占用了资金的成本还造成了资金浪费，扶贫“到处都缺钱”和“资金睡大觉”的矛盾屡现。

（4） 效率低下

与企业资金相比，政府资金在流转、使用、拨付等方面效率低下。首先职能分工不明确，管钱、管事、监管以及事后责任分配不够明确，各部门的具体职责有待进一步进行确认;其次审批程序拉线过长、耗时久。

（二）财务共享模式下扶贫资金管理的特有风险

建立产业扶贫财务共享中心后，会计核算、资金结算、会计档案管理、会计检查等工作方法会随着会计处理形式的改变而相应地发生一些变化，共享产业扶贫资金也会产生一些新的风险。

（1） 错报风险

政府财务人员需要从传统的做账方式转移到全新的产业扶贫财务共享中心线上操作，转变过程中可能会遇到处理不当、处理错误等问题，从而导致不恰当的会计核算。

（2） 集中风险

预算管控、账户管理及使用、资金管理、资金收支等多功能集于一体，一方面提高了资金使用率，加强了扶贫资金的监管;另一方面也代表了权力的集中，而权力集中之地就会有潜伏的廉政风险，如县级财务管控人员私自篡改账户信息，导致相关资金流失。

（3） 监管风险

大部分扶贫地区地理位置偏远，受着很多实际情况的制约难以满足财务规范化的要求，若资金预算管理、资金结算管理难以形成有效的监管机制，对扶贫项目和相关资金存量、流量和流向就难以把握和监控，资金预算和资金结算管理可能就流于形式，形同虚设。

（4） 网络安全风险

全面实行线上扶贫项目预算、申请、审批、核算、结算及资金监管，涉及到的操作系统和操作人员众多。操作系统硬件配置不行、软件不支持以及安全措施不到位，或资金数据被无痕迹篡改、截取和泄露，或操作人员安全意识薄弱等网络安全问题不容忽视。

二、财务共享模式下产业扶贫资金管理的风险识别和评估

产业扶贫财务共享模式是指为满足扶贫资金管理需求而在高新技术支持下集扶贫资金结算、核算、审批、拨付、监管、分析等功能为一体的综合新型财务线上服务。

（一）产业扶贫资金管理风险识别

在共享扶贫资金的制度制订层面，财政局作为主导者可以邀请有财务共享中心建设经验的专家和扶贫资金管理的相关政府人员等，举办专业座谈会，积极探讨新模式下共享扶贫资金管理的问题与难题，区别传统模式，突出线上特点，罗列出资金管理新风险点并针对新风险点提议制定相关政策。

在共享扶贫资金结算层面，按照结算金额的大小，一是大额采购支出，二是小额费用报销。大额采购支出通常涉及到重大扶贫项目，如安置房建设、基础设施建设等，是扶贫进程的重要环节，同时也是风险监测重点。风控人员可借助流程分析法，根据线上申请、审批、采购、支付首款和验收后支付尾款的过程，分点识别潜在风险，同时又因为过程的全员参与性，每个人不仅仅是流程的参与者，也是某环节的风险管控人。申请人在线填报采购申请表环节，负责审批的上级作为这个环节的主要风险把控人，应重点查实采购消息是否真实、是否存在多报虚报等问题，确保申请表与实际情况相符之后，再予以线上审批;经审批的申请表提交至平台，由项目负责人在线上进行选购所需商品环节，财务共享平台审核员需注意项目负责人所选的商品采购价格是否正常、采购物品与申请表内容、数量和质量是否一致等问题;确认采购单后支付首款环节，按照统一采购原则，有统一采购价格的走合作商家，没有统一采购价格的走合同。项目负责人选择供应商后确定细节、签订线上合同，合同應合法有效、内容真实、双方责任明确。审核员在做好相关资料审核后再按照合同条款支付;相关凭单审核无误后支付尾款环节，重心在于项目的验收人员，验收人员是该环节的关键风控者，验收质量的好坏不仅关乎到扶贫工程的好坏，更是决定了扶贫资金最终进了谁的口袋，是真的造福农民，还是被中饱私囊。是否有实物、实物是否达质达标等风险需要财务局、审计局和项目涉及相关部门共同把关，最后审核员在线上传相应审核材料后支付尾款，与项目相关的支出等资料整合到数据库，供后续查证和参考。小额费用报销是指除大额采购支付以外的其他日常和意外支出费用报销，通常由报销人提供原始凭证，通过扫描设备上传到财务共享中心，经审核无误后，再由资金结算人员将款项打到对应账户，审核人员需注意报销金额大小、金额用途等是否符合政策规定等风险。

在共享扶贫资金核算层面，业务核算部门操作员是否财务独立、是否熟悉财务共享中心的各种系统、是否能通过系统操作将原始凭证转换为有效的财务信息等直接影响到核算效率与质量。

（二）产业扶贫资金管理风险评估

不难发现，无论从制度、结算和核算哪个层面，财务共享模式下的产业扶贫资金风险识别都离不开制度和相关人员的监督与审核，即线上政府审计。线上政府审计通过互联网技术设定相关权限、账户限额等手段实现共享扶贫资金管理制度与线上资金申请、审批、付款等过程相互融合。如果将互联网技术设定相关权限、账户限额等手段统称为线上政府审计制度，那么线上政府审计制度的完整有效是共享扶贫资金风险识别和评估的重要基础。

财政局风控人员可借鉴财政专项资金廉政风险识别和评估图，依次按照线上审计制度—线上审计流程—执行情况的顺序进行评估，先根据线上审计制度是否健全、审计流程是否完整或者执行情况是否真实进行风险源头程序，抓出风险点，如领导审批金额超过规定、多头审批、权限不对、支付金额记录程序被破坏等;接着辨析风险因素，审批金额超过规定是人为篡改还是系统障碍、权限变化是政策变化还是有人操纵;然后按照一定的界定标准确定风险类型和借助数据统计模型评估出风险大小，将风险定性和量化，是错报风险还是贪腐风险，被篡改的金额大不大、影响大不大。最后通过风险分布图確定上述各风险的大小和影响，如果是影响恶劣的权利滥用风险和贪腐风险，可利用线上政府审计将情况实时反馈至审计局和检察院，引起第三方监管的重视。（如图2-1）

三、财务共享模式下强化产业扶贫资金风险控制的建议

（一）加强财务共享模式相关人员的职能培训

职能转型的好坏会直接影响到扶贫效率与质量，因此需要对财务共享模式的相关人员进行必要的职能培训。

职能培训又分两种，岗前培训和在职培训。岗前培训在培训对象上，除了共享中心人员，还应包括各局的扶贫工作者;在培训内容上，一是要促进扶贫相关人员对扶贫财务共享模式的宏观了解，知道它是什么、有什么用、怎么运作等，目的是消除大家对新事物新模式的陌生感和恐惧感，二是要保证相关岗位人员明确新职责，熟悉新工作内容和操作流程，尤其是职能变动较大的岗位，如核算和结算方式、内容、范围有较大改变的财务共享中心核算岗、结算岗;在培训方法上，可针对不同岗位设置培训课程和考核要求，采用现在流行的线上学习，低成本高效率地达到培训目的。在职培训是指为了跟上新政策、新技术的继续学习，各局可根据具体情况自主安排。

（二）建立以COSO为框架的产业扶贫资金共享风险防控体系

如图3-1所示，以扶贫项目为单元，借鉴COSO内部控制框架中的COSO五要素（控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、监督），结合财务共享中心各环节的特点，从审批程序、预算管理、会计核算、会计结算和资金监管五个方面研究产业扶贫资金风险管理途径，从而把控好每一个风险点。

共享扶贫资金的预算管理不仅关系到每个扶贫地点资金分配的多与少，更是直接关系到扶贫效果的好与坏。财政局在年初规划时应借助大数据挖掘和分析等技术了解各扶贫地往年扶贫情况，分析各地扶贫资金浪费、结余等问题，然后再结合扶贫目标，对总扶贫资金进行合理分配。这样的实时数据分析可以摆脱过去的乱上报、虚上报预算扶贫资金的行为，做到精准预算。

审批程序作为共享扶贫资金拨付的第一关，重在职责分离。各职能部门应各司其职，如扶贫办负责扶贫项目资金使用的申请与报账、林业局和水利局等负责扶贫项目开发与进程的跟进、财务共享中心负责扶贫资金的结算和核算、财政部门负责扶贫资金的审核与监督。各职位人员应明确自己的权利与责任，做到谨慎行权，尤其是有审批权利的职员无论审批权限的大小，应以实际情况为准、确保扶贫项目真实有效再予以审批和警惕、严惩虚假项目。

有了财务共享中心之后，线上资金监管与传统人工查账相比更高效，一台电脑便可查十万八千里的账簿，但同时也有一定弊端，对于合谋下精心策划的假账会比传统监管更难察觉。全面推行扶贫项目和扶贫资金线上公告、公示制，健全相应线上投诉机制，提高扶贫资金流向的曝光度，让广大群众一起监督，切身保障广大民众权益。

（三）建立基于财务共享模式的IT审计

党的十八大以来，随着对财政资金不断加大投入，其对资金的监管力度和反腐力度也应不断加强。审计作为资金监督的重要一环，应该将重点放在国家扶贫正常的执行情况、扶贫专项资金管理和使用情况以及扶贫项目实施和效益情况三方面，充分利用专业优势发现问题，提出整改意见和解决问题的方法，规范其业务行为;同时争取实现与纪检监察的有效融合，充分认识联合办公的必要性和重要性，及时取证移送和通报情况至纪检，接受纪检反馈信息，实现资源和力量上的互补，使得审计监督和纪检监督效能最大化。财务模式下IT审计应充分利用大数据等新技术实现上述传统审计目标。

COBIT（ControlObjectivesforInformationandrelatedTechnology）即信息系统和技术控制目标，是一种服务“IT审计”的知识体系。目前COBIT已成为众多国家的政府部门、企业对IT的计划与组织、采购与实施、服务提供与服务支持、监督与控制等进行全面考核与认可的业界标准。财务共享服务模式下的IT审计应以此为基础构建IT审计流程框架，确定IT审计指南和审计流程。

IT审计程序是IT审计的重要环节，大数据技术也在此发挥关键性作用。其包括IT组织层面、IT一般控制层面和IT应用层面三部分。审计人员遵从数据收集、数据挖掘、数据分析等流程，应用数据驱动测试、数据挖掘、数据多维分析等技术提取整合财务共享数据中心库的大数据，然后将其得到的有效信息与实地调查数据进行匹配和分析风险。同时，审计人员也可以使用IT审计知识库比对其他财务共享IT审计项目，辅助确定IT审计中的主要风险点。最后出具的审计报告可以上传至IT审计共享数据库，供后续参考。

作者简介：

第一作者：祝子丽（1986—），女，汉族，湖南邵阳，湖南财政经济学院讲师，研究方向：产权会计与财务。

通讯作者：伍妍（1998—），女，汉族，湖南耒阳，湖南财政经济学院本科，研究方向：财务共享。

项目课题：

项目类型：创新训练项目

课题名称：新时期增加农村居民财产性收入的产业扶贫财务共享模式研究

课题编号：201911532005