县域空间视角下生态保护红线管控研究

何雄伟 郭佳

[提 要]县域生态保护红线管控是整个生态保护红线管控体系基础和关键。考虑到当前县域生态保护的极端重要性和面临问题的复杂性，把县域尺度作为生态保护红线重要管控单元，对县域生态保护红线划定与管控进行研究就显得尤为必要。以资溪县为例，资溪县在生态责任审计制度、河权改革、生态产品价值实现等制度方面进行积极创新，取得很多成效。生态保护红线划定基本完成，但仍然存在与其他规划冲突、重叠等问题，还需要调整和优化;资溪县马头山国家级自然保护区、清凉山国家森林公园管控作为资溪县生态保护红线重点区域，推行生态空间保护制度和措施，对我国其他地区的生态保护红线管控有启示意义。

[关键词]县域空间;生态保护红线;管控体系

[作者简介]何雄伟（1980—），江西省社会科学院《企业经济》编辑部副研究员，研究方向为生态经济;郭 佳（1983—），江西省社会科学院经济研究所助理研究员，研究方向为区域经济。（江西南昌 330077）

[基金项目]国家社科基金青年项目“我国区域生态红线的管控体系构建和保障制度研究”（15 CJY015）

郡县治，天下安。县域是国家社会稳定的基石，在国家治理中起着承上启下的枢纽作用。同时，县域空间也是我国各种自然生态系统集中的区域，一些重要的生态功能区、自然保护区都集聚于此，因此，县域空间也是维护生态安全的重要屏障，县域生态保护红线的管控是整个生态保护红线管控体系的基础和关键[1]。但随着近年来我国经济的快速发展以及工业化、城镇化的加速推进，我国县域的生态环境也呈现持续恶化的趋势，经济与环境保护的矛盾十分突出。考虑到当前县域生态保护的极端重要性和面临问题的复杂性，把县域尺度作为生态保护红线的重要管控单元，对县域生态保护红线划定与管控进行研究就显得尤为必要。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》也提出，要以县级行政区为基本单元建立生态保护红线台账制度，制定实施生态系统的保护方案。以资溪县这个江西省生态文明建设示范先行县作为样本，分析其推行生态空间保护的制度和措施，剖析其生态保护红线重点区域管控特色和面临的问题，以期对我国生态保护红线管控提供经验启示。

一、资溪县基本情况

资溪县位于江西省东部，武夷山脉西北麓，是江西省重点林业县。全县国土面积1251平方千米，辖管2乡5镇和5个生态公益型林场，人口大约13万。全县总面积189万亩，林地面积167.6万亩，资溪森林覆盖率高达87.1%，是武夷山脉生态系统重要的组成部分，是江西省第二大河流抚河的源头之一，生态环境质量保持全国前列[2]。资溪县境内的马头山国家级自然保护区面积为13866.53公顷、清凉山国家森林公园面积达3397.82公顷[3]。

全县自然资源丰富，有植物1666种，其中国家级保护植物27种，拥有南方红豆杉、红椿、野荔枝、花榈木、水曲柳、鹅掌楸等珍稀树种。境内矿产资源非常丰富，拥有稀土、铀、锡、铜、锌、钾、钨等金属矿，花岗岩、云母长石、石墨、石灰石等非金属矿。

（一）生态产业发展情况

1.生态旅游

当前，资溪县生态旅游产业初步形成。全县年接待游客400多万人次，旅游综合收入占比超全年GDP的一半，是资溪县的支柱产业。2019年1-8月，全县旅游入境人次和旅游综合收入分别同比增长29.9%和15.56%。资溪县大觉山已被列为国家水利风景区，大觉溪被列为江西省首个“省级乡村旅游综合发展示范区”[4]。

2.有机休闲农业

全县构建了“1核4区9庄园”的有机休闲农业发展格局，形成了有机白茶、有机竹笋、有机大米、有机果蔬四大特色产业，利用采摘体验、餐饮民宿等形式融入乡村旅游业，全县有机农产品种植面积已达13.6万亩，一半以上农民在乡村旅游中受益。引进战略投资者，大力打造农业科技示范园。采取“PPP”形式引进元成股份公司，推进总投资5亿多元的嵩市有机农业科技示范园项目顺利落地;采用“农业+中药”模式建设乌石农业科技博览园。全县目前已拥有有机农产品品牌22个，无公害农产品认证企业11家。“资溪白茶”已注册为中国地理标志保护商标，品牌价值近3亿元，进入全国百强名茶行列。

3.现代竹产业

资溪县竹产业发展速度快。全县高起点、高标准建设了江西资溪现代竹产业科技园，将其定位为“中国户外用竹材制造基地”，并提升为全国竹产业示范园。全县加大了毛竹资源的开发利用程度，加大了竹林道路的修建力度，降低了贫困户毛竹生产成本，引导有劳力、有毛竹山场的贫困户通过砍竹、挖笋等脱贫增收，将县内的毛竹资源转换为了产业资源。2018年中国资溪竹产业高峰论坛、2019年第二届中国（资溪）竹产业发展高峰论坛在资溪胜利举行，吸引了众多国内外知名竹加工企业入驻产业园，在国内外享有较高声誉。

4.现代康养产业

资溪县充分发挥生态优势，推进医养结合，鼓励中草药种植，全面实施热敏灸进农村、进酒店、进景区、进社区;采取市场化运作模式，探索“热敏灸+生态旅游”“热敏灸+康养”融合发展;在6个景区、酒店打造了热敏灸体验室，并纳入“两日一夜”旅游线路。同时挖掘资溪县人民医院的医疗资源，建设了颐然养生湾（颐养中心）和狮子山养生养老项目，成功实现了现代康养产业的新突破。

（二）生态文明建设的制度创新情况

近年来，资溪县始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，积极践行“绿水青山就是金山银山”理念，大力实施“生态立县·旅游强县·绿色发展”战略，加快生态文明建设，着力探索绿水青山与金山银山的双向转换通道，建设秀美和谐智慧幸福的“纯净资溪”。

1.生态责任审计制度创新

2003年，江西省“领导干部生态环境保护责任审计制”首先在资溪县实施，生态保护工作纳入县直部门和各乡（镇、场）年度目标考评体系。2005年，资溪县在全国率先出台了《领导干部生态文明建设责任审计办法》，将森林质量、水质标准等指标作为领导干部政绩考核的重要内容。2013年，进一步完善考核项目、标准以及审计办法，初步建成独具资溪特色的“生态审计”制度[5]。从2016年开始，资溪县在原有生态考核探索的基础上，正式开展领导干部自然资源资产离任审计试点工作，并被列为全省试点县，对全县7个乡镇、5个林场实现了审计全覆盖。探索自然资源负债表的编制。根据资溪资源禀赋特点，结合生态保护的相关要求，选取可量化、可定性、能落地，且能真实、准确地反映自然资源资产变动情况的19項审计重点关注指标，其中县直部门审计指标11项（土地资源3项、水资源3项、森林资源3项，环境保护与农业生产各1项）、乡镇场13项（土地资源3项、水资源2项、森林资源6项，环境保护与农业生产各1项），部门与乡镇场共有指标5项，使“生态审计”更加规范化和科学化。

2.森林资源管控创新

2016年，资溪县在全省率先实施“山长制”。2018年，根据江西的统一部署，“山长制”提升为“林长制”。全县按照省、市林长工作要求部署，坚持“党政同责、分级负责”的原则，全面实施县、乡、村、组四级林长监管体系[6]。大力构建多方联动协作机制，并把负责区域落实到人，形成了分工明确、一级对一级负责、层层抓落实的组织体系全覆盖的森林资源保护新格局。

建立森林资源保护发展目标责任制。全县从造林绿化工程建设、森林资源保护管理、森林防火、林业有害生物防治、野生动植物和湿地保护管理6个大部分，26小项，对12个乡（镇、场）进行考核，督促各乡（镇、场）落实保护发展森林资源目标责任制工作，对森林覆盖率、森林蓄积量、林地保有量等定性指标进行量化，确保森林资源数值稳中有增。

完善生态扶贫。资溪县从2016年10月起制定实施《资溪县生态保护扶贫行动实施方案》，严格落实人工造林补助项目、低产低效林改造补助项目、退耕还林补助资金、公益林补偿资金、天然林保护补助资金。同时，还大力发展壮大毛竹产业、花卉苗木产业，加大林下经济、森林旅游业发展的扶持力度。建立公益性岗位，聘用建档立卡贫困人员为生态护林员等举措，帮扶贫困山区群众，使林业增收富民贡献率进一步提高，推动林业精准扶贫工作取得成效。

3.水域管控制度创新

实行河权改革，引进社会资本和公众参与河道管护。资溪县在2019年决定以境内白塔河作为“河权改革”先行试点河流。按照“不向河道摄取资源，可重叠水产养殖、旅游相关项目开发利用等多种不冲突的经营性项目”的总体思路，适时引入市场竞争机制，落实白塔河经营权分段承包到户，经营权承包者在各自承包河段经营项目范围内获取经营收益，共同承担河道保洁和管护责任，达到“以河养河”的目的，减少政府对河道保洁和管护资金投入。实施河湖管理范围划定，提升河湖管理水平。河湖管理范围及堤防管理和保护范围划定是加强河湖管理的基本条件和要求。为进一步加强河湖管理、保障防洪安全，2019年，全县对境内的白塔河、芦河、龙湖水三条重要河流进行管理范围和保护范围划定工作。

继续实施和完善河长制。自推行河长制以来，资溪县每年在全县范围内实施以“清洁河湖水质、清除河湖违建、清理违法行为”为重点的“清河行动”，坚持问题导向、部门联动、综合施策、水陆共治。实施“智慧河长”平台建设，提升河长制湖长制工作信息化水平。2019年，全县建成河长制信息管理系统平台、河长APP、微信公众号，分别分配给县乡河长办及河长制湖长制责任单位、各级河长湖长、社会公众使用，实现信息互通。其中，河长制信息管理系统平台主要用于县乡河长办及责任单位信息共享、问题流转、问题处理反馈;河长APP主要用于各级河长湖长调度问题解决、巡河巡湖等工作;微信公众号主要用于河长制湖长制宣传、公众反映河湖存在的问题，引导公众积极参与河湖管理和保护，主动接受公众监督。

3.生态产品价值实现制度创新

资溪县加快生态优势转化为经济优势，转变“靠山吃山、靠水吃水”传统模式，以“两山”理念科学开发利用生态资源，努力探索生态产品价值实现的新路径。“大觉山生态休闲旅游”生态产品价值实现经验，被作为江西省抚州市在斯坦福大学自然资本国际研讨会及贵阳生态文明论坛案例之一。构建生态产业体系。突出资溪生态特色和区位优势，采取融合发展模式，实现全域旅游、低碳工业、有机农业等生态产业化、产业生态化的可持续性发展。依托丰富的森林资源，以绿色发展机制为保障，推进制度体系建立健全，实现绿水青山就是金山银山。稳步实施低产低效林改造、林木良种壮苗、杉木大径材培育，开展森林经营样板基地建设。争取了全省首批森林赎买试点县，通过赎买、租赁、置换、入股、合作经营等多种方式，逐步收储重点生态区位商品林，并按照实体化、市场化、多元化方向开展森林经营。目前已完成意向性山场森林资源评估15000亩，赎买意向性签约6000亩。探索森林溢价新途径。大力发展森林旅游，推动国有林场、森林公园、湿地公园的生态效益转化。

二、资溪县生态保护红线划定与调整优化情况分析

（一）资溪生态保护红线划定情况

根据《中办国办印发〈关于划定并严守生态保护红线的若干意见〉的通知》（厅字〔2017〕2号）要求，按照江西省统一部署，资溪县对全县生态保护红线进行划定。根据该划定成果，资溪县生态保护红线划定面积65432.29公顷（981484.35亩），占国土总面积比例为52.44%，生态保护红线主要分布在县境东北部马头山镇的水源涵养与生物多样性保护生态区、西南部株溪林场的水源涵养极重要区和生态环境极敏感区。生态保护红线划定区域主要涉及江西马头山国家级自然保护区、清凉山国家森林公园等自然保护地。

（二）评估调整优化情况

通过与第三次国土资源调查数据套合，资溪县2018年公布的生态保护红线还存在以下问题：

1.重叠问题。部分生态保护红线与耕地重叠，位于生态保护红线范围内的一般耕地（三调）面积为194.58公顷，占生态保护红线的0.30%;部分生态保护红线与人工商品林重叠，位于生态保护红线范围内的人工商品林面积为1422.28公顷，占生态保护红线的2.17%;部分生态保护红线与三调现状建设用地重叠，位于生态保护红线范围内的现状建设用地（三调）面积112.49公顷，占生态保护红线的0.17%;部分生态保护红线与历年已报批建设用地重叠，位于生态保护红线范围内的批而未用范围面积为16.21公顷，占生态保护红线面积的0.02%;部分生态保护红线与矿业权重疊，位于生态保护红线范围内的矿业权面积为2338.36公顷，占生态保护红线面积的3.57%;部分生态保护红线与重大基础设施项目重叠，位于生态保护红线范围内的重点建设项目达337.17公顷，占生态保护红线面积的0.52%。

2.与其他规划存在冲突。位于生态保护红线范围内的永久基本农田面积77.88公顷，占生态保护红线的0.12%。部分省级自然保护区、具有生态功能的公益林未划入生态保护红线，部分矿业权布局在生态保护红线范围内。

此外还存在保护区域孤立、碎片化，划定范围与自然边界不吻合等情况。

2019年8月以来，资溪县认真组织开展评估优化工作。根据资溪县自然资源局统计，永久基本农田调出面积为17.62公顷，商品林调出面积为584.43公顷，合法矿业权调出面积为1236.07公顷，重大基础设施调出面积为145.22公顷等。清凉山国家森林公园调入面积21.09公顷，核心区调入8.11公顷;极重要极敏感区调入面积2350.5公顷，公益林调入面积为7.9公顷，天保林调入面积为153.15公顷。

三、资溪县生态保护红线管控主要经验

（一）资溪县马头山国家级自然保护区管控

1.基本情况

马头山国家级自然保护区位于江西省资溪县的东北部，地处闽赣交界的武夷山脉中段西麓，是武夷山区最偏僻、自然生态系统保存比较好的地方，保存有原生性较强的常绿阔叶林。2008年，保护区晋升为国家级自然保护区。马头山保护区总面积13866.53公顷，森林覆盖率达97.43%，其中核心区4286.08公顷，占保护区总面积的30.9%，森林覆盖率99.28%;缓冲区3438.72公顷，占保护区总面积的24.8%;实验区6141.73公顷，占保护区44.3%。保护区内生态环境优良，森林植被以天然常绿阔叶林为主，生物多样性丰富，保护区以南方红豆杉、美毛含笑、蛛网萼、伯乐树、长叶榧等大面积的珍稀植物原生种群为主要保护对象，属野生生物类、野生植物类型的自然保护区。

马头山国家级自然保护区2014年5月正式上划江西省省林业厅管理。江西省编办2014年批复设立马头山保护区管理局，属江西省林业局直属正处级全额拨款事业单位，编制35个，2017年新增编制4个，共39个。管理局设立办公室、资源保护科、科研管理科、社区事务科4个科室和昌坪、东源、双港口、郑家4个保护管理站。马头山国家级自然保护区保护区管理局于2014年7月开始筹建，至2016年底，实现了局站基础设施建设和机构人员基本到位，森林资源保护管理顺利交接，构筑了马头山保护区发展的基本框架。

2.管控经验

（1）打造联保平台，实现联防联治

一是加入闽浙赣联防区联防组织。2015年12月11日，马头山保护区申请加入了闽浙赣三省护林联防组织。马头山保护区加入闽浙赣护林联防委员会，发挥了联防区信息平台作用，加强了联防联治，进一步确保森林资源安全，更好地开展野生动物保护工作，对保护区的联防联治工作有着重要的意义。

二是成立跨省联合保护委员会。为加强周边单位联防，搭建联防平台，确保联防联动渠道畅通，2017年1月5日，遵循参照执行的《江西武夷山国家级自然保护区条例》规定，组织毗邻“两省一市三县（区）九乡镇（场）”召开联保委成立大会，通过了《江西马头山保护区联合保护委员会章程》，成立了联保委领导机构，并布置了年度工作任务。2018年4月机构进行了调整，联保委成员单位增至19个，是江西跨省建立的第一个国家级自然保护区联合保护委员会。联保委成立2年来，开展了一系列宣传、巡护和打击行动，发挥了很好联防联治作用。

（2）强化执法能力，开展整治专项行动

为加强区内野生动物的保护工作，严厉打击各类破坏野生动物资源的违法行为，确保生态安全，多次开展执法整治专项行动，取得了明显成效，案发率大大降低。

一是开展行政执法培训。开展了联保委行政执法培训班，邀请了资溪县森林公安局的相关执法人员围绕自然保护区行政执法实务、《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》《江西武夷山国家级自然保护区条例》等内容作了深入讲解和全面阐释。

二是开展春节期间野生动物保护专项整治行动。每年春节期间，管理局联合联保委成员单位资溪县林业、森林公安、市场监管、农业等相关部门，在保护区周边及县城酒店、餐馆和养殖场，开展防范猎杀、偷盗、滥伐、开挖等违法行为的联合执法专项整治行动，开展清理铁夹、绳套等危害野生动物工具的行动，清查餐馆、酒店、集贸市场非法收购、经营野生动物等行为，对违反《野生动物保护法》《自然保护区条例》的一切行为坚决予以制止并依法依规处理，绝不姑息，形成了震慑力，确保了森林资源的安全。

三是开展夏季旅游和保护两栖爬行动物的专项整治行动。每年夏季，为了维护马头山保护区良好的社会秩序，确保区内生态环境不受破坏，野生动物得到更好保护，管理局制定《马头山保护区夏季专项联合整治行动方案》，针对到保护区游玩、钓鱼、网鱼、炸鱼、毒鱼、电鱼、捉石拐（棘胸蛙）等逐渐增多的现象，在保护区内每年安排一次长达3个月的夏季执法专项整治行动。在管辖区范围进行拉网式排查，对违法者予以严厉打击。

四是开展毗邻山区野生动物保护专项整治行动。联合有关单位在马头山保护区范围内及周边毗邻地区，每年开展至少两次以上野生动物保护联合巡护专项整治行动，打击捕捉两栖爬行动物，电击鱼虾违规活动。

（3）大力解决保护与利用的矛盾

马头山国家自然保护区自建立以来，一直按照《自然保护区条例》来进行保护与管理，禁止直接利用森林资源，保护与利用矛盾一直伴随着保护区的发展，有的甚至很尖锐。保护区管理局认真倾听保护区内村组负责人和林农的诉求，分析问题根源，科学处理好保护区内森林资源的保护与当地百姓的生产生活冲突问题，让保护区内百姓共享经济发展的红利，妥善化解或缓和保护区保护与利用矛盾。

妥善处理保护区毛竹生产经营利用的矛盾。保护区百姓比较多，而且历史上资源依赖程度比较高，建立保护区以后也造成部分区内林农生活困难。为解决这个问题，保护区利用《江西武夷山国家级自然保护区条例》第33条“在实验区内划定固定的生产区域，合理安排区内居民开展符合生态保护要求的毛竹、茶叶等生产经营活动”的规定，妥善处理了区内林农生产生活问题。如协调资溪县政府共同区划了实验区998.8公顷毛竹和茶叶固定生产区域，双方联合发文報送省、市、县林业部门备案;积极协调江西省林业局和资溪县政府及有关部门，拟定了《江西马头山国家级自然保护区实验区毛竹采伐审批及监管规程》（后修改采伐为经营利用），由资溪县政府发文颁布执行，顺利解决了困扰保护区林农十余年的保护与发展的尖锐矛盾问题。

完善保护区生态补偿问题。保护管理局积极地向江西省人大和江西省林业局呼吁，推动江西省政府于2018年安排省财政资金对全省生态公益林实行普惠性调增每年每亩1元补助，从2019年起对全省国家级自然保护区又进行差异化生态公益补助，调增每年每亩5元。对于保护区昌坪村黄茅寨组10余户林农在缓冲区近3000余亩毛竹林，因不能利用诉求提高生态补偿问题，保护区已协调资溪县政府同意，由资溪县林业局负责纳入省林业局2019年赎买山林项目范围，实行长期租赁，每年支付林农一定的租赁费，相应增加林农收入。保护区聘请区内林农为巡护员，增加百姓收入。在中央财政补助项目支持下，保护区管理局聘请当地社区林农13人为保护区巡护员，参与森林资源的保护工作，每人每年增加收入近3万元，解决了一些家庭生活问题。

（4）狠抓责任落实，预防森林火灾

为了有效预防森林火灾，采取多形式、多渠道、多措施，严防死守，狠抓森林火灾预防工作，确保林区安全稳定。

一是强化责任担当，明确责任追究。为确保森林防火工作的顺利展开，保护区成立了森林防火工作领导小组，与马头山林场、马头山镇政府形成“三驾马车”协调小组。明确各管理站负责人是本辖区森林防火的第一责任人，对辖区森林防火工作负全责。每年召开一次马头山保护区年度森林防火工作总结大会、一次年度森林防火工作布置大会，要求各站与村民、毛竹承包户、毛竹砍伐人员签订森林防火责任书，形成“一级抓一级、层层抓落实”的防火管控体系。

二是加强技防建设，形成强大的防范震慑力。保护区在局机关和4个基层保护站的办公楼及职工宿舍四周安装监控镜头30个，实行全天24小时无缝监控;在进出保护区主要公路口安装了3个车辆抓拍监控系统;在山顶防火塔上安装了4个森林防火监控镜头。网络化综治监控系统将信息实时反馈到局机关监控室，做到对全区实时监控。

（5）常抓宣传教育，营造保护氛围

保护区认真落实江西省林业局及年度宣传教育工作计划，多形式积极开展宣传教育活动，在马头山保护区及周边林区形成了良好的自然保护氛围。每年常规性印刷大量宣传用品，采取多种形式密集宣传，有效提高了社区学生和百姓的保护意识。

一是加大法律法规宣传力度。重点在资溪县马头山镇、光泽县寨里镇主要街道、村庄、中小学等人员密集地开展《森林法》、新修订的《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》和参照执行的《江西武夷山国家级自然保护区条例》等有关法律、法规的专项宣传活动，采取摆展板、放视频、发单画、给学生上自然保护课等多种形式开展宣传，编印《自然保护区法规、政策性文件汇编材料》，分发给联保委相关单位及领导，广泛宣传自然保护法律法规知识。

二是开展专题宣传活动。保护区管理局在“爱鸟周”“野生动物宣传月”“世界野生动植物日”“森林防火宣传月”等专题活动期间，广泛开展宣传活动，增强民众爱鸟、护鸟，保护大自然意识，争做保护野生动植物卫士。

三是开展联合宣传活动。保护区管理局成立了跨省19个单位联合联保委员会，开展了以“关爱野生动物，共建和谐家园”为主题的“野生动物保护宣传月”宣传活动，活动做到了有方案、有行动、有效果，扩大了影响，发挥了震慑作用。

（二）资溪县清凉山国家森林公园管控

1.基本状况

清凉山国家森林公园位于江西省东端，毗邻福建，地处武夷山脉中段支脉，属于中国14个具有国际意义的生物多样性分布中心之一的浙闽山地地区。清凉山国家森林公园坐落于资溪县株溪生态公益型林场内，总面积达3397.82公顷。

清凉山国家森林公园森林资源丰富，区域内森林覆盖率达97%，集中了江西全省绝大部分的天然林资源。清凉山国家森林公园以地带性植被常绿阔叶林为主，是一个宝贵的、稀缺的植物基因库，境内拥有南方红豆杉、福建柏、毛红椿、野荔枝、台湾松、水曲柳、美毛含笑、长叶榧树等10余种珍稀树种。植物种类丰富。森林公园地处中亚热带流域，植被繁茂，品种丰富。草本植物主要有豆科、野牡丹科、毛茛科、十字花科、唇形科、莎草科以及伞形花科植物等。动物种类繁多。公园内有黑熊、猕猴、鬣羚等国家级重点野生保护动物。经考察，森林公园现有27目91科387种，占江西省陆生脊椎动物的六成以上。其中，哺乳类6目22科64种，占全省哺乳动物的六成;鸟类17目49科245种，占全省鸟类的58%;爬行类2目12科4种，占全省爬行类的62%;两栖类2目8科29种，占全省两栖类的76%。境内山高谷深，飞瀑流泉，古木参天，珍禽异兽出没，奇花异木遍布。据中国科学院实地测定，清凉山森林公园内的空气负离子最高达到27万个/平方厘米。

清涼山国家森林公园前身为1957年成立的株溪农林综合垦殖场，隶属于资溪县农林垦殖局。1971年兵团撤销，恢复株溪林场由资溪县接管。林场现辖两村、两办一中心，即上株溪村、下株溪村、社会综合治理办公室、生态文明建设办公室、社会管理服务中心。2006年12月，经国家林业局正式批准命名为“江西清凉山国家森林公园”。2014年，国有林场改革后，更名为资溪县株溪生态公益型林场。

2.管控经验

（1）严格实施分区保护

清凉山国家森林公园严格遵照国家级森林公园总体规划要求，将公园划分为管理服务区、核心景观区、一般游憩区、生态保育区4个功能区。

核心景观区拥有森林公园内最珍贵的风景资源，其主要功能是严格保护这些珍贵的天然资源。核心景观区占地面积357.88公顷，占森林公园总面积的10.53%。该区域坚持保护优先、自然恢复原则，着力于推进自然生态系统的保护与修复，构建生态廊道和生物多样性保护网络，筑牢了生态安全屏障。核心景观区的规划和建设把准了保护优先、自然恢复的主要方向，区内没有建任何住宿、餐饮、购物、娱乐等建筑，做到了最大程度上保护珍贵风景资源。

一般游憩区是旅游资源丰富、景点相对集中的区域，是森林公园生态旅游开展的中心功能区，是以休闲度假、森林康养、避暑养生、游览观光、科学考察等生态旅游活动为主要功能。一般游憩区占地面积1357.74公顷，占森林公园总面积的39.96%。

管理服务区是森林公园生态旅游管理机构开展各种管理、服务的区域，主要提供接待、商贸、餐饮、管理和导游等服务。管理服务区面积8.00公顷，占森林公园总面积的25%。管理服务区充分利用了原有资源，在林场原部队驻地上建设，这使得森林公园的环境得到了最大程度的保护。

生态保育区是当前不适宜开发利用的区域，或者是资源丰富但易受破坏且恢复困难的地域，即生态区位重要的区域;或者是受人为影响而需要人工干预很久才能恢复景观生态的区域;或者是生物多样性高且需要保护的区域;或者是其他目前不具备开发条件的区域。生态保育区的主要功能是自然保护、生态恢复以及为以后开发预留空间。目前生态保育区面积为1357.74公顷，占森林公园总面积的47.01%。其中清凉山生态保育区406.52公顷，葫芦鹰生态保育区39581公顷，华山生态保育区475.24公顷，株溪凉河生态保育区319.63公顷。区域内除进行适当的定期监测与科考调查外，没有任何影响或干扰生态环境的施工。工程管线在此区域通过时，基本采取了地埋方式，减少对环境的影响。在区域范围内设置了足够的警示牌，提示人们进入森林公园要自觉保护生态环境。

（2）资源分类保护

为了更好保护区域资源，森林公园对区域内自然生态资源进行多样性评估。为保证资源质量评估的客观性、准确性和可量化性，依据国家标准《中国森林公园风景资源质量等级评定》（GB18005199）《国家级森林公园总体规划规范》（LY/2005-2012）的要求，对资源进行综合评估。依据《中国森林公园风景资源质量等级评定》（GBT18005-199）的标准，将森林公园分为“地文资源”“生物资源”“水文资源”“天象资源”“人文资源”五类。

（3）强化制度保障

为了促进清凉山森林公园的保护和发展，资溪县政府从法律、组织、资金、人才和社会参与五个方面入手，确保了森林公园管控活动有效有序的开展。

法律政策保障。严格执行《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》《江西省森林条例》《中华人民共和国野生植物保护条例》《森林防火条例》《中华人民共和国森林公园管理条例》等法律法规。

组织保障。资溪县成立了协调领导小组。清凉山森林公园的管理涉及环保、国土、林业、旅游等部门，协调难度大。为使森林公园的管控规划目标如期实施，建立了以县政府分管领导为组长的项目实施协调领导小组。成立了清凉山国家森林公园建设咨询专家组。聘请了植物、动物、地质、生态、旅游等领域的专家组成清凉山国家森林公园建设咨询专家组，负责对森林公园项目建设过程中的咨询和论证。确定了责任目标。资溪县政府把森林公园建设工作纳入了政府的任期目标责任制，定期进行考核。

人才保障。人才是森林公园建设的根基，是促进森林公园发展的决定性因素。森林公园在经营和建设中着力于培养和引进先进人才。培养具有现代经营理念，引进具有生态、植物、旅游知识的高素质专业人才。建立了新型的人才竞争机制，充分发挥森林公园内每个员工的积极性。对森林公园内的部分管理人员和所有服务人员公开在社会上招聘，并且优先考虑公园周边社区居民，以达到和谐共建的目标。

社会参与。建立健全了公众参与制度。在总体规划编制工作中，坚持政府组织、部门合作、群众参与、科学决策的工作方针，切实增强了总体规划的公开性和透明度，充分听取了各级政府和当地居民的意见，提高了规划的科学性和透明性。明确了宣传内容。充分利用各媒体广泛宣传，让各级领导和广大民众充分了解森林公园总体规划内容，增强了森林资源的保护利用和依法使用意识。加大了公众监督力度。建立了森林公园管理公开制度和查询制度。方便舆论媒体和人民群众监督森林公园的建设和经营。加强了社会志愿者的招募。成立了清凉山国家森林公园志愿者协会，对森林公园保护予以宣传教育。

四、资溪县生态保护红线管控优化路径

（一）体制机制方面

在管理体制方面，资溪县还应建立生态保护红线协调统一管理和维护机制，强化对生态保护红线管控和保护协调，有利于保护区域可持续发展。继续完善自然生态资源产权。如马头山国家自然保护区长期以来都没有保护区的山林权，全部都属委托管理，这一方面不符合国家级自然保护区的有关要求，另一方面也不利于保护区长远发展。后续应采取划拨或赎买方式，有效推进解决保护区核心区山林权属工作，确保保护区得到最好的保护。目前全县启动的生态产品价值实现机制试点工作，但由于涉及面广、系统庞杂，生态价值底数不够清晰，在市场交易体系建设、生态资产价值转化的体制机制、绿色金融服务体系等方面困难不少，也需要从更高层面统筹协调以推进创新工作的落实。

（二）生态保护投入方面

2019年，资溪县直接用于生态环境保护与改善的财政支出达到上亿元，配套用于支持生态产业发展的资金多达2亿元，相较每年仅5亿多元的财政收入，支出压力巨大，急需上级在政策引导、建设资金等方面给予大力支持。另外，生态补偿缺口比较大。由于资溪县是重要的生态功能区，在产业发展项目引进方面受到限制，一方面保护了优越的生态环境，构筑了江西抚河流域和武夷山生态系统与生态屏障，但另一方面，也致使县级财政极为困难，经济发展举步维艰，民生保障几乎难以维持。这些方面也需要给予更多的政策、资金支持。

（三）生态补偿标准方面

现在保护区内的公益林补助达到26.5元/亩（林农实际能得到22.85元/亩），但与邻省的浙江（48元/亩）还有一半的差距，这与保护区林农对生态的贡献很不成正比。国家级自然保护区生态补偿标准亟待提高，缓冲区、核心区补助标准更应调整[7]。此外，野生动物损害赔偿制度无法得到落实。随着多种保护措施的实施，保护区野生动物数量增多，很多野生动物尤其是野猪经常下山觅食，对区内林农的稻谷、蔬菜以及人身安全等造成了一定的损失和安全隐患。但是由于赔偿制度难于落实，百姓的损失一直没有得到合理的赔偿，造成百姓多次上訪。落实野生动物损害赔偿制度，建立损害赔偿基金，开展野生动物致害赔偿政策性保险业务，制定赔偿办法，明确补偿标准，落实赔偿责任等举措也需要尽快完善。

（四）专业型人才和技术支撑方面

专业人员方面，2018年机构改革以来，江西省直单位冻结选聘人员工作，但从目前管控事务来看，人员还是严重不足。保护区人员后续选聘问题亟待解决。技术支撑方面，生态环境保护要求高、任务重、时间紧。在项目谋划方面，资溪县科技支撑力量明显不足，县级技术力量、科技水平等难以满足实际工作的要求，应加大人才和技术投入力度。

[参考文献]

[1]袁鹏奇.基于生态安全格局的汝阳县域生态红线划定研究[D].武汉：华中科技大学，2019.

[2]李雪.资溪，"活"在森林里的县域[J].民生周刊，2019，（7）.

[3]佚名.资溪：生态文明结硕果绿色崛起谱新篇[N].抚州日报，2017-03-01.

[4]范文发.全域旅游看资溪[N].抚州日报，2019-12-24.

[5]李小红.县域经济与生态协调发展的探索——以国家生态文明建设示范县资溪县为例[J].老区建设，2017，（18）.

[6]卢而康，石银平.资溪深化“林长”机制助乡村振兴提质增效[N].抚州日报，2019-12-16.

[7]秦仿洁.守护野生动物一方乐土——省人大常委会赴抚州市开展野生动物保护立法专题视察调研走笔[J].时代主人，2019，（3）.

[责任编辑：刘 斌]