基于渐进主义模型对我国保障性住房的政策分析

【摘要】近年来，保障性住房政策改革不断深化，本文着眼于我国住房保障政策的演变，基于渐进主义分析模型，梳理住房保障相关政策，探究分析渐进主义模型下保障性住房政策的调整过程，对优化保障性住房政策提出对策建议。

【关键词】保障性住房  渐进主义模型  政策分析

一、研究背景及意义

党的十九届四中全会指出，“加快建立多主體供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，2019年政府工作报告指出，“继续推进保障性住房建设和城镇棚户区改造，保障困难群体基本居住需求。”保障性住房建设是党和政府为解决中低收入家庭住房问题而实施的一项惠民政策，是一种社会保障政策，能够一定程度上影响房价，抑制房价过快上涨。基于此，研究我国保障性住房政策的发展变化，对于优化住房保障政策，实现全体人民住有所居具有重大意义。

二、保障性住房概念

保障性住房是政府为中低收入困难家庭提供的统一建设、规划和管理的限定标准、价格或租金的福利性住房，一般由廉租住房、公共租赁住房、经济适用房、限价房、直管公房、定向安置房等构成。保障性住房属于准公共产品，是政府进行国民收入再分配重要行政手段，是社会保障体系的重要内容，其本质上有别于完全由市场机制形成价格的商品房。

三、理论模型

（一）林德布罗姆的渐进主义理论

“渐进主义”认为公共政策是政府对于已有的政策行为的延续，渐进式的进行调整与更新。政治学家查尔斯·E·林德布洛姆对完全理性决策模型批判时，提出渐进主义模型，他认为政府决策者并不是一次地回顾现有政策或者过去政策，而是以利益最大化为标准去探究制定政策，选出最佳政策，决策者无法充分预测与评估全部的备选政策及其实施后的结果，因此比较可行的做法是“渐进”地做出决策，即延续固有的政策，并做出小幅的改动或者补充。

（二）理论适用力分析

保障性住房政策自1994年来正式出台以来，政府“渐进”地做出决策，不断修订、创新、完善政策，一定程度上改善了中低收入住房困难者的住房条件，逐渐形成了更加全面、系统、完善的住房保障体系，基于此，该理论适用于保障性住房政策的变动分析。

四、保障性住房政策分析

（一）政策梳理（表1）

（二）我国保障性住房政策分析

改革开放以来，市场经济稳步发展，按照政策出台的时间段，我国保障性住房政策可以分为以下五个阶段：

（1）政策探索阶段 （ 1994年—1997年）。住房政策处于不断摸索的阶段，国家大力发展“安居工程”，逐渐打破了福利分房制度，保障性住房政策是为了解决无力购房家庭的住房困难而制定的，国家开始重视保障性住房政策体系的建设，此项政策关乎中低收入水平人群的切身利益，同时，住房制度的改革也加快了商品房进入市场进程的步伐。

（2）政策体系初步形成阶段 （ 1998年—2002年）。这一阶段，彻底废除了福利分房制度，针对困难家庭出台廉租住房等政策，住房保障体系越来越明晰，逐渐形成了以经济适用房为主体的政策体系，政策制定及运行开始朝正确的方向发展。与此同时，保障性住房政策和住房商品化改革同时发展，住房制度改革中，国家的政策逐渐倾向于将商品房发展作为我国新经济增长点。

（3）全面萎缩阶段 （ 2003年—2006年）。住房保障政策对于经济适用房的对象范围进行了改动，中低收入家庭变为中等偏下收入家庭。土地供应规模有限以及由此带来的财政收入利好等因素，推高了商品房价格，以经济适用房为主的保障房供应较大幅度减少。政府注意力集中在住房市场化，确立了商品房主导地位，进一步挤压了经济适用房供应量。政策倾向及GDP增长等多重因素下，房价跨入大幅上涨时代，对原本住房购买力低的中低收入家庭而言雪上加霜，保障性住房政策在这一阶段全面萎缩。

（4）政策回位阶段 （ 2007年—2009年）。政策制定方面，进一步规范了住房制度，逐步由房价调控转向更注重民生保障，经济适用房重新回到保障性住房系统。政府通过新建住房、利用原有住房和动用社会力量等多种方式增加了廉租房房源的数量，政策倾向于解决城市低收入者的住房困难问题，经济适用房和廉租住房制度得到进一步完善。

（5）政策健全完善阶段 （ 2010年—至今）。这一阶段，政策制定更加注重保障性住房供应，推出了新型保障性住房，逐渐形成了经适房、公租房、廉租房为主的保障体系，着重关注公共租赁住房的建设，部分地区将外来务工人员、新就业人员和引进人才也纳入保障房的保障范畴，不断扩大保障的范围，进一步增加了城市的吸引力。2013年廉租房与公租房开始并轨运行，2014年公租房产权发生质变，不再 “只租不售”，同时加大棚户区改造力度，保障房供应开始利用现有房屋，不再局限于新建或配建方式，能够结合低收入家庭的地理空间分布，优化配置土地资源，房源分布更为广泛，实行摇号配租模式，达到改善城区落后面貌、增加就业、促进地区产业结构调整的效果。

（三）存在问题及原因

政策执行至今，对于减轻住房困难者的生活经济负担起到一定积极作用，改善了其住房条件。但保障房问题仍需重视，政策执行中存在实际保障对象偏移、住房保障建设投资不足以及住房信息建设滞后等问题。

（1）保障房供给与实际需求存在差异。部分保障住户随着工作地点调换、子女上学地点的更换，存在调换居住位置意愿。然而在实际的工作中，一方面，受保障住户可能不清楚保障房中可以调换房源的相关条例规定，存在调换居住房源需求而未提出，另一方面，受保障住户提出了换房诉求，但由于信息不对称，房源信息反馈不及时，存在房源信息未更新而导致的未能及时调换的问题。

（2）保障房空置。中低收入群体迫切希望早日住上保障房，然而很多政府投资建设的保障房却空置，未能实现保障居住的目的。这其中，空置率高的小区不乏地理位置不好、距离市中心较远、交通不太便利、小区周边配套设置不完善等问题。另一方面，刚超过保障对象收入门槛的困难家庭并不在保障范围之内，有些地区还会对户籍进行限制，有些真正需要保障房的人群也无法申请到保障住房，进一步造成了保障性住房空置。

（3）保障房存在后期管理难问题。随着保障力度不断加大，保障房供应量也在不断增加，保障对象数量也与日俱增，保障群体成功入住后，保障性住房的后期管理面临的问题也随着而来，比如如房屋维修费用推诿扯皮、物业费收缴难等问题，影响着居民的住房满意度，居民遇到问题无法解决，可能通过信访途径寻求帮助，这也给住房保障有关部门的有效管理带来一定挑战。

（4）准入退出机制存在不足。在保障房准入方面，个人收入状况核查机制还不健全，收集申请对象的收入与居住状况相关数据信息的难度较大，难以准确核实，容易使不符合标准者被纳入保障范围，应保人员未保。在退出管理中，由于信息化建设工作落后，动态监管存在不足，针对保障对象的后期退出制度执行较难。有些住户会随着家庭成员收入增多，高于受保障标准，应该退出保障范围，但部分选择继续租住并且隐瞒实际收入状况，甚至存在将保障房转租、转借等违规行为，导致惠民政策落实不到位，加大了退出机制的執行难度。

五、我国保障性住房政策改革的建议措施

综上分析，我国的保障性住房政策改革遵循渐进式调整策略，虽然能够及时调整政策，但改革缺乏系统性和全局性的规划。为此，必须对保障性住房政策体系进行再次深入探究，加快建立更加规范成熟的住房保障政策体系。

（1）明确保障房政策制定目的，加强群众政策制定参与度。保障房供给能够在一定程度上改善民生，维护社会公平，在保障性住房提供方面政策应该更多倾向租赁住房，有利于减少寻租腐败问题的产生。政府应在透明公开保障房的相关信息的基础上，让公众对政策有进一步了解后，充分利用信息化手段，用好政府网站、微信公众号等平台，广泛征求社会群众的政策意见，可以通过调查问卷、发布征求意见稿等多种形式，拓宽民意反应渠道。

（2）规范分配环节操作，实行动态监督管理。建立保障性住房信息平台，积极联合公安、民政、国土等部门，加强对受保障者的资格审查，实现分配环节的信息公开透明，努力做到应保尽保。同时，及时对保障房房源信息进行动态更新，掌握实配信息和空置房源，满足调换者的合理诉求。不定期跟踪住户信息，加大保障房使用相关规定的宣传，核实住户信息，遏制转租转介行为，一旦发现，立即回收住房，并取消其申请资格，记入保障性住房系统诚信档案，严格准入退出机制。

（3）严控新建住房质量，拓宽融资渠道。积极推进政企之间的合作，合理新建保障性住房的选址，对于新建住房，安排专业技术人员对项目进行合格验收，明确交房的标准条件，严控房屋工程质量，严防偷工减料，按期进行标准化验收。同时，在保障房的后期管理中，积极吸纳社会闲置资金，确保后期资金的连续性，对保障性住房小区周边的配套设施进行进一步完善，改善居住环境。

参考文献：

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作者简介：产烨（1992-），女，安徽怀宁人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。