政府监管政策对北京市天然气发展的影响

丁 斌，乔 佳，姜 鑫(北京市燃气集团研究院，北京100011)

1 北京市天然气发展历程

北京市的天然气经过起步发展、稳定发展和快速发展3个阶段。天然气年消费量从2001年的不到15×108m3增长到2018年的175×108m3。另外北京市在推动天然气消费增长同时，通过培育分布式能源、燃气制冷、发电等夏季负荷平衡峰谷差，有力地保障了天然气市场的稳定健康发展。2001—2018年北京市天然气消费增长情况见图1，图中月峰谷差率表示高峰月与低峰月用气量的比值。

图1 2001—2018年北京市天然气消费增长情况

随着2001年申奥成功，北京市政府开始加大力度整治大气环境。除在原有十六阶段大气控制政策之外，对于清洁能源的使用提出了更高的要求[1]。正是在这样的环境下，北京市能源结构发生了巨大的变化，煤炭在能源结构中的比例不断下降，而天然气在能源结构中的比例逐步提高，有力推动了天然气市场的发展壮大。北京市能源消费总量及结构变化历程见图2(图中消费总量折合成标准煤)。

图2 北京市能源消费总量及结构变化历程

从图2可以看出，北京市能源消费总量变化并不大，但煤炭在其中所占的比重从2010年的30%降到2018年的3%，而天然气所占的比重从2010年的15%增加到2018年的34%，其他能源形式所占比重变化不大。在这一期间北京市也陆续出台了一些大气环境治理及能源结构调整的相关政策，有力推动天然气在北京市的快速发展。主要有如下6个方面。

① 机动车管理

北京市从2000年开始减少柴油车数量，此后通过加快老旧车辆淘汰速度、治理黄标车、制定越来越严格的尾气排放标准、在出租车和公交车使用天然气汽车、推广新能源汽车等措施，不断提高机动车排放的清洁化水平。

② 商业用户治理

按照由内到外的顺序逐步将全市的茶炉、大灶改为清洁能源，并对餐饮业油烟污染进行治理。

③ 供暖锅炉治理

按照由内到外、由小到大的顺序进行清洁能源改造，并制定及实施更加严格的锅炉污染物综合排放标准。2018年以后北京远郊区县的供暖燃煤锅炉也逐步进行了清洁能源改造。

④ 散煤治理

2000年以后北京市推广使用优质煤，从而降低排放，2005—2010年间逐步在城市核心区完成供暖小煤炉清洁能源改造工程，2014年以后北京开始实行农村煤改气政策，将农村地区的散煤逐步替换为天然气。

⑤ 淘汰落后产能

2000年左右北京开始淘汰冶金、建材等落后产能，2005年关停了一大批污染企业，2015年后北京市发布高污染行业调整退出目录，加快了产业结构调整的步伐。

⑥ 电厂改造

在2000年左右要求燃煤电厂进行烟尘治理，2015年后建成了使用天然气的四大热电中心，燃煤电厂逐步退出了北京的历史舞台。

北京市天然气的快速发展一方面得益于北京市大气环境及能源结构的调整政策，另一方面也要归功于北京市天然气行业完善的监管政策。

2 北京市燃气行业政府监管政策概览

燃气事业属于市政公用事业的一部分，特点是基础性、公共性、自然垄断性、安全性、不可替代性、外部性[2]。这就要求政府部门对燃气行业进行必要的监管，通过一些措施来规范特许经营企业的经营行为，促进行业健康有序发展，从而提升资源分配效率，实现公共利益最大化。通常来讲，政府监管政策可以分为经营许可监管、安全监管、价格监管、营商环境监管等方面。

① 经营许可监管政策

城市燃气经营模式与城市特点有关，通常来讲可分为一体化经营模式、垂直分拆模式、特许经营模式、区域竞争模式和集中统一经营模式[3]。北京市采取的是以一体化经营模式为主，在局部地区引入特许经营模式为辅的模式。

按照建设部2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》，城市燃气属于市政公用事业的一类依法实施特许经营。2014年住建部又颁布《燃气经营许可管理办法》，明确了申请燃气经营许可的企业应该具备的条件，其中最重要的两条是具备固定的经营场所和具备符合国家标准的燃气设施和气源。需要注意的是“特许经营”和“经营许可”是两个概念，北京市在2005年颁布的《北京市城市基础设施特许经营条例》对于供气、供水、供热等城市基础设施只是规定“可以实施特许经营”，并没有强制执行。

根据北京市现行管理体制，北京市城市管理委员会负责北京市的燃气经营许可工作。近年来，北京市城市管理委员会陆续出台与经营许可相关的政策文件，主要包括以下4项。

a.2014年发布《关于调整燃气行政许可实施主体的函》和《关于做好燃气行政许可下放有关工作的通知》，将燃气经营许可下放至区县办理，同时明确要以燃气规划指导燃气经营许可。

b.2015年发布了《关于转发住房城乡建设部燃气经营许可管理办法的通知》和《关于办理燃气经营许可有关事项的补充通知》，贯彻落实住建部《燃气经营许可管理办法》，同时将燃气经营许可改为工商登记后置审批。

c.2016年发布《关于申领换发燃气经营许可证和气瓶充装许可证对接燃气规划的通知》，不再受理新增液化石油气充装厂站、增加储存和充装能力的申请。

d.2019年发布《关于做好燃气经营许可管理工作的通知》，精简许可材料、减少许可办理时间，进一步优化营商环境。

北京市城管委出台的燃气经营许可政策旨在“配置资源”与 “优化流程”。对于北京市来说，取得燃气经营许可证的企业从2012年的387家减少到2019年的134家，其中具有市政管道气资质的燃气企业只有6家，从而避免经营企业过多而导致的燃气管网重复建设、效率低下、资源浪费、成本加大、供应不稳等问题。另外从2016年开始不再受理新增液化石油气供应企业的申请，解决了液化石油气市场混乱和安全管理难度大的问题，从这个角度看燃气经营许可制度发挥了其“资源配置”的功能。近几年来，北京市通过权力下放、精简流程、信息公开等方式不断优化燃气经营许可申请方式。

② 安全监管政策

燃气作为关系人们日常生活，本身又具有一定危险性的公共资源，必须对其加强安全管理以防范风险，这也是政府对燃气行业监管的重点领域。北京市城管委自2011年以来陆续出台了15项关于燃气安全方面的政策文件，是所有类型政策文件中最多的，充分体现了安全对于燃气行业的重要性。主要政策清单见表1。

表1 北京市天然气安全监管主要政策清单

由表1可以看出，北京市城管委出台的安全监管类政策较多，关注点也主要集中在燃气设施保护、隐患治理和施工安全这3类，这些政策有力地保障了北京市各类用户的用气安全。

③ 价格监管政策

价格问题一直是影响天然气发展的重要因素，我国天然气产业具有上中游纵向一体化和下游区域分割的特点。按照目前的价格管理机制，我国城市燃气销售价格由城市门站价格和地方配气价格两部分组成，其中城市门站价格由上游出厂价格和中游长输费用组成，由中央政府制定最高限价，地方配气费则由地方政府直接制定。北京市的天然气销售价格由北京市发改委制定并进行监管，近年来发布的政策文件如下。

a.2002年公布《北京市价格听证目录》，将包括“居民生活用水、用气价格和供暖价格”在内的7项内容列为听证目录。

b.2015年发布《关于建立居民生活用气阶梯价格制度的通知》，决定本市居民生活用气实行阶梯价格制度，同时建立居民生活用气上下游价格联动机制。

c.2017年发布《关于本市清洁采暖用电用气价格的通知》《关于调整本市非居民天然气销售价格的通知》《关于2017—2018供暖季本市非居民天然气销售价格浮动问题的通知》，分别调整农村煤改气用气阶梯气量、非居民销售价格和供暖期非居民销售价格。

d.2018年发布的价格监管政策主要有3部分，一是公布新的《北京市定价目录》，明确管道天然气配气和销售价格由市价格主管部门定价；各辖区销售LPG、CNG由授权区人民政府定价；二是发布系列通知对居民用气及非居民用气价格进行了调整；三是发布《北京市管道天然气配气价格管理办法》和《北京市管道天然气配气定价成本监审办法》，规范了城市配气成本的定价和监审。

e.2019年发布了《关于2019—2021年本市管道天然气非居民用户配气价格有关事项的通知》，首次公布了北京市非居民用户配气价格。另外再次调整非居民用管道天然气销售价格。

从上述政策可以看出，北京市天然气价格监管政策主要包括两个方面，一方面是根据上下游联动机制来调整非居民天然气销售价格；另一方面是针对供暖用户、农村煤改气用户制定相应的补贴政策，比如调整第一档用气量的额度。

北京市居民天然气的销售价格一直采用价格听证的方式确定。2006—2015年期间北京市共举办了3场听证会，居民天然气价格从2006年前的1.90 元/m3上调至2015年的2.63 元/m3。并且在2016年开始实施阶梯气价，同时建立上下游价格联动机制。从这以后因上游门站价格调整的则直接通过上下游价格联动机制调整，只有在燃气经营企业配气成本发生变化需调整销售价格时才需价格听证。

④ 营商环境政策

营商环境是一座城市软实力的体现，良好的营商环境体现在良好的服务、高效的运营、和谐的关系等方面，不仅能够促进当地经济社会发展，也能在很大程度上提升企业和消费者的获得感。良好的营商环境同样能够促进燃气行业的发展。北京市燃气管理部门近年来不断出台优化营商环境的政策，极大促进了燃气事业的发展。主要表现在如下2方面。

a.优化燃气接入条件

2018年北京市管委联合北京市6委局联合发文《关于北京市进一步优化电、水、气、热接入营商环境的意见(试行)》。在优化申请流程、压缩工作时限、提升服务水平等方面对燃气供应企业提出了具体要求，极大提高了燃气行业的服务水平。

b.规范供气合同范本

政府相关部门出台供气合同范本的主要目的是进一步保证城市燃气的安全供应，规范天然气供用气行为，维护燃气用户和燃气供应企业的合法权益，促进行业健康有序发展。

3 燃气行业政府监管的北京经验及启示

纵观北京市天然气的发展历程及在不同阶段出台的监管政策，北京市政府部门针对燃气行业的监管通常是要实现四大政策目标。

① 实现经济供气，保障民生需求

实现经济供气主要是由政府部门通过价格监管政策来实施的，主要有两方面的作用。

a.要保证居民用户能够获取可承受的燃气价格。长期以来我国的居民天然气价格处于一个较低的水平，这与我国保障民生需求是息息相关的，而且政府对于居民用气价格的调整也是十分谨慎的。北京市居民天然气价格的调整通过价格听证会的形式进行，希望通过公众参与的方式广泛征求政府、用户、供气企业等各方面的意见，但是听证制度在实施过程中也存在程序繁琐、代表选取难度大等问题。因此北京市在2016年对听证制度进行了优化，建立了上下游联动机制，只有在燃气经营企业配气成本发生变化需调整销售价格时才需要价格听证。

b.要保障燃气供应企业通过向终端用户提供优质的供气服务赚取合理利润，以保障天然气行业健康发展。与国外城市燃气价格不同，我国的居民燃气价格与其供气成本是不相符的，燃气公司向居民用户提供供气服务的成本要高于向非居民用户提供供气服务的成本，但为保障民生，居民用气价格是低于非居民用气价格，这种并没有反映天然气商品属性的定价方式会对燃气公司的运营造成困扰。北京市采取的方式是不允许大用户直供，必须由北京市的燃气供应企业向电厂、工业等这些利润相对较高的用户提供供气服务，以保证北京市燃气供应企业获取合理利润。

② 实现安全供气，保障公共安全

实现安全供气是政府部门监管的重点。北京市安全供气的监管作用主要体现在以下3方面。

a.完善制度建设

除了要求北京市的燃气供应企业落实国家有关安全生产的规章制度以外，北京市还出台更加细致、更具操作性的政策、制度、标准来规范燃气供应企业的行为。例如北京市在2012年就开展燃气供应企业安全生产标准化评审工作，并在2017年进行了期满复评工作，制定了北京市地方标准DB 11/T 1322.18—2016《安全生产等级评定技术规范 第18部分 燃气供应企业》进一步规范评审工作，这无疑会提升北京市燃气行业的安全管理水平。

b.强化燃气设施保护

北京市城市建设日新月异，交叉施工的情况时有发生。北京市在近几年陆续出台各项燃气设施保护方面的政策文件，强化对燃气设施，尤其是燃气管道的保护。一方面是明确了管道企业是责任主体，要求企业建立健全巡护、隐患排查治理、安全风险评估等制度保护燃气管道的运行安全；另一方面建立管道保护范围内特定施工作业行政许可制度，施工单位在燃气管道保护范围内施工必须取得政府部门的行政许可。

c.重视用户用气安全

户内燃气事故不仅严重威胁人们生命财产安全，也会对燃气供应企业造成沉重负担。北京市一方面通过制定标准，规范燃气供应企业的安全巡检行为，要求燃气供应企业对居民用户的安全巡检次数不少于两年1次；另一方面通过政府发文的方式在全市推广应用燃气户内安全防护技术和装置，包括管道燃气控制阀、燃气专用长寿命胶管以及智能燃气表等。

③ 实现稳定供气，促进和谐发展

稳定供气是各类燃气用户的共性要求，实现稳定供气有两方面的需求，一方面是供气压力稳定，另一方面是燃气质量稳定。

a.供气压力稳定

北京市供气压力稳定主要通过保障气源供应、鼓励夏季负荷、完善储气设施等措施来实现。实际上供气压力的稳定受到多方因素的影响，尽管北京市特殊的政治地位有利于北京市的燃气供应企业与上游资源供应方谈判，但是北京市自身也采取多种方式保障气源供应，例如北京市在2017年出台政策鼓励燃气企业积极参与国际天然气贸易，由于弥补供应缺口而在国际市场应急采购LNG用于供暖期保障会给与财政补贴；另外在供暖期北京市政府会组织燃气、电力、供热等能源企业，建立完善各项工作机制，包括日调度、周例会等工作机制，保障天然气供应稳定。

b.燃气质量稳定

北京市在2011年公布北京市燃气种类主要为天然气和液化石油气，确定其质量应符合的国家标准。要求燃气供应企业建立健全气质检测制度，采取自行质量检测或委托有专业资质的检测机构进行质量检测的方式来保障燃气质量的稳定。同时考虑采取政府定期抽查的方式，对燃气销售、生产、日常管理等环节进行监督检查并每个季度公布一次检验结果。

④ 实现清洁供气，保护绿水青山

天然气是化石能源中最清洁的能源，众所周知，天然气的大规模使用极大地改善了北京市的空气质量。北京市自2013年以来陆续出台多项环境保护政策，压减燃煤消费量，增加天然气在北京市能源结构中的比例。例如2013年出台的《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》，通过削减电厂及工业用煤、供暖锅炉清洁能源改造、农村煤改气等方式降低煤炭的使用，在改善空气质量的同时增加天然气消费量。

4 结语

北京市天然气的快速发展体现在充足的资源保障、强劲的市场需求和政府强有力的决心。其中政府决心起到了至关重要的作用，政府通过制定切实可行的发展规划来推动天然气的发展，在此过程中，政府通过制定配套政策、有效落实、严格执法等措施来保障天然气行业的健康有序发展。完善的政策是天然气发展的基本保障，北京市从经营许可、安全监管、价格监管、营商环境监管等方面入手，制定了一系列促进天然气发展的政策措施，从而实现了经济、安全、稳定和清洁供气，实现了北京市能源结构向低碳化、清洁化的转型。