省级航空应急救援体系建设规划编制初探

□ 中国航空国际建设投资有限公司 王天璞／文

我国是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一，自然灾害种类多，发生频率高，灾情严重。随着社会经济发展，人民对于生命健康安全的要求也日渐提高。众多因素叠加，为解决日渐增长的社会救援需求，航空应急救援开始进入大众视野。航空应急救援作为一个新兴的应急救援手段，具有快速、高效、受地理空间限制少等优势，具有不可替代的重要作用。

航空应急救援环境与形势

（一）航空应急救援概述

航空应急救援作为应急救援的方式之一，是社会保障体系的重要组成部分，也是通用航空产业的重要组成部分。航空应急救援特指依靠航空器、机载专业救援装备等航空技术装备和机场地面保障、空中交通管理服务等航空技术手段实施应急救援的行为。

国际上通常将航空应急救援按任务类型分为四类：自然灾害救援、事故灾害救援、公共卫生事件救援与公共安全事件救援，航空应急救援在各个领域当中均可发挥重要作用。

以近期频发的各类灾害事故及公共卫生事件为例，根据救援任务需要可实施包括消防救援、物资投送、人员转移、消毒喷洒、无人机空中巡查、空中远程体温检测等在内的多种应急救援作业（见图1），可以充分参与到各类灾害事故及疫情防控当中，保障人民群众生命财产安全。

（二）航空应急救援的重要性及优势

发展航空应急救援是国家综合实力及社会经济发展的重要标志。与其他应急救援方式相比，航空应急救援科技含量高，具有响应速度快、机动能力强、救援范围广、救援效果好等特点，拥有其他应急救援手段无可比拟的优势。航空应急救援为应急救援的实施提供了更高层次的响应平台，应用前景广阔，已受到各国政府的高度重视，成为许多国家普遍采用的应急救援手段。航空应急救援事业的发展，不仅能够有效提高国家处理突发事件与灾害的能力，维护社会安定，保障人民生命财产安全；亦能提升国家航空器及相关装备的研发实力，增强国家军事安全储备力量。

国内外航空应急救援发展现状

（一）国际航空应急救援发展

随着社会进步和经济发展，航空应急救援已成为诸多国家应急救援体系的重要组成部分，其快速的反应能力可在抗灾、救援等工作中发挥巨大作用。美国、德国、日本、俄罗斯等国家已形成了适应本国经济社会发展现状的应急救援航空体系，具备了相配套的应急救援能力，制定了完善的保障制度，配备了先进、齐全的航空救援设备。

表1：外国航空应急救援发展现状及运行模式

（二）我国航空应急救援发展

总体而言，航空应急救援在我国的开展起步相对较晚，基础保障能力也相对较弱，但基于我国国情及国家发展形势，具有相当的制度优越性及比较优势，可以迅速在全国范围进行推广开展，具有良好的发展前景与市场需求。

1.国家高度重视应急救援体系建设，顶层规划体系正在逐步完善。2018年3月，国务院机构改革方案提出组建应急管理部，将原来分散在国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部（消防）等11个部门的13个应急管理职能进行职能整合，提升应急保障水平。2019年10月，应急管理部下发《应急救援航空体系建设方案》，明确了相关单位的任务分工和时间节点，划定了航空应急救援任务范围，提出了应急救援航空体系建设发展目标。同年11月，习近平总书记在中共中央政治局第十九次集体学习时强调，充分发挥我国应急管理体系特色和优势，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。习总书记指出，要加强航空应急救援能力建设，完善应急救援空域保障机制。同时强调“总体国家安全观坚持以人民安全为宗旨” “把抢救生命作为首要任务，科学施救减少伤亡”。

2.我国航空应急救援现已形成国家力量为主、民间力量为辅的国家救援与企业救援相结合的运行模式。航空救援队伍中的国家力量包括军队（空军、陆航、海航、武警部队）、警用航空、专业救援队等；民间力量包括通用航空企业、非政府组织等。现已形成了一定规模的救援装备与基础保障设施，但相较于美国等发达国家，注册通用航空器数量及颁证通航机场数量均相对不足，全国范围的应急救援保障能力有所欠缺。

3.航空应急救援在我国全国各地均有各类探索性开展。从应急救援作业类型角度而言，我国现有航空应急救援作业的开展主要集中于森林消防救援、海上救援、道路交通事故救援、医学救援等方面。其中森林消防救援作业重点由各地航空护林站承担，由国家及地方财政提供保障支持；海上救援作业开展重点由交通运输部各救助飞行队承担，由国家级地方财政提供保障支持；道路交通事故救援及医学救援重点由各通航公司及保险公司多方合作，并与本地相关医疗机构建立定点合作关系进行开展，资金来源除保险负担范围外主要由用户自行承担，目前全国已有多省市有所探索性开展，如京津冀、山东省、河南省等地区。

4.低空空域管理模式制约航空救援响应效率。低空空域是开展航空应急救援活动的主阵地，其开放程度是关乎航空应急救援能力提升的关键。按照国家现行空域管理体制，空域由空管委统一领导，航路内由民航提供管制指挥，航路外由军航负责管制指挥，此种空域管理模式无法满足通用航空空域使用灵活、多样的需求。此外，我国所有空域均属于管制空域，各类飞行必须经批准方可实施，而空域使用审批程序复杂，保障职责分工不明确，严重制约航空应急救援行动响应效率，低空空域管理模式有待进一步改革。

应急救援航空体系规划重点内容

应急救援航空体系规划是应急救援体系中十分重要的组成部分，又具有显著的航空作业特点，根据笔者所在公司团队在规划实践中的探索，一个相对完善的省级应急救援航空体系规划应重点包含以下部分：组织领导体系规划、基础设施网络规划、救援管理体系规划、技术装备规划以及人才队伍规划等，同时根据地方特色情况，可针对重点项目、重点基地以及重点任务进行相应的规划编制。

（一）组织领导体系规划

1.构建航空应急救援管理的领导负责制。应急救援任务突发性强，需要完善的自上而下的响应机制，在应急救援航空体系规划编制当中，建议以地方政府或委托应急管理部门为规划编制主体，以地方最高行政领导为航空应急救援工作领导小组组长，部署相关工作，协调解决有关重大事项。以省级应急救援航空体系规划编制为例，规划需确定各市县部门在全省应急救援航空体系中的职责分工与功能定位，推动形成自上而下全面推进全省应急管理体系建设。此外，依据统筹协调、充分融合的工作思路，省内各应急管理部门及有关业务部门应积极推动航空应急救援相关信息的共享与协同，共同推进省内航空应急管理体系的健康发展。

2.构建“多方协作”的航空应急救援协调机制。依托航空应急救援工作领导小组，推动形成常态化的航空应急救援核心力量、军队支援力量、后备社会力量等“多方协作”的航空应急资源协调机制，实现航空应急救援的统一部署、统一指挥、统一调度和快速响应。一是强化航空应急救援信息管理。开展全省统一的多种航空救援力量的信息化建设，实现省内可供调配的航空器、配套装备及人员储备力量等状态信息的实时获取。二是不断完善航空应急救援多力量作战协同的预案编制。根据山东省航空应急救援需求特点与救援力量配备情况，针对不同救援类型、不同救援等级，在预案阶段明确不同救援力量的进入时序、救援重点和协作内容等。三是加强多种力量协同参与的航空应急救援系统演练。通过组织实操性的救援训练和演练，不断提升各种力量相关人员的协同效能，从而全面提高全省航空应急救援的“多兵种”作战技能。

（二）基础设施网络规划

1.航空应急救援基地管理体系。搭建全省航空应急救援基地体系，根据应急处理响应需要，可设立航空应急救援中心基地、区域航空应急救援基地、直升机应急起降点三大管理层级，形成“中心基地—区域基地—应急起降点”的航空应急救援基地三大管理层级。

（1）航空应急救援中心基地：覆盖省内各类应急救援需求，建设成为省内航空应急救援网络中心节点。统筹协调省内各类可用救援资源，包括应急机队、应急人员、医疗机构、应急物资等应对救援任务的各个方面，发挥全省的航空应急指挥调度作用。

（2）区域航空应急救援基地：在科学、协调、统筹等原则的指导下，在全省范围内，重点依托已有基础设施，包括通用机场、应急基地、物资储备库等，本着资源利用最大化原则，根据航空应急救援需求设置次一级应急基地，重点覆盖周边重点城市与地区的航空应急救援需求。同时与临近的专业应急救援中心形成联动，并根据基地重点航空应急需求配备相应的设备物资，接受航空应急救援中心基地调配，为执行救援任务的直升机提供地面保障等服务。

（3）应急救援起降点：根据省内各市县区航空应急救援需求，在区域航空应急基地覆盖能力相对较弱的地区设置直升机应急起降点，做好应急救援空地衔接的最后一公里，以实现航空应急救援在全省范围的全覆盖与常态化运营，满足全省航空应急救援需求。

2.确定航空应急救援基础设施网络布局及职能分工。首先，根据国家应急救援管理相关规划要求，参照国际航空应急救援响应时间，结合本地应急救援响应要求，确定全省航空应急救援响应时间及服务范围等指标。其中航空应急救援响应时间为救援任务正式执行前的全流程准备时间，包括飞行准备时间及飞行时间。根据将选用机型的具体要求，飞行准备时间一般为30～50分钟。综合考虑国家有关规定要求以及我国通用航空飞行程序及相关条件，确定飞行时间及覆盖半径要求。

其次，根据省域面积以及已确定的相关指标，依据相关理论测算应急救援基地在全省布局的理论数量，在理论计算的基础上，综合考虑救援需求分布现状、基础设施分布、未来发展等现实情况，确定全省航空应急救援基地的分布。同时根据全省各类应急救援需求的地理分布，对各地航空应急救援基地职能分工进行分别规划。

（三）救援管理体系规划

1.建立高效的指挥响应体系。构建“垂直领导，水平管理”的航空应急救援指挥体系，由上至下构建“省应急管理厅指挥中心—航空应急救援中心—区域航空应急基地—应急救援起降点”四层级航空应急救援指挥结构，并针对不同事故类型制定相应的应急预案管理、指挥响应流程。通过协同交通运输、消防、公安等部门以及其他社会组织等航空应急力量，实现不同力量之间的协同运行、互联互通。

2.建立动态的监测管理体系。充分利用大数据等技术手段，搭建基于大数据平台的灾害监测预警体系。在将各类灾害监测设备与物联网和通信技术集成的基础上，构建灾害监测、分析、预报、预警和应急服务于一体的信息化、智能化和可视化服务平台，实现灾前、灾中、灾后全生命周期动态管理，全面提升相关单位对突发灾害的分析、预警、处置和服务的能力，为应急救援决策管理和社会服务提供技术保障。重点包括监测设备管理、监测数据管理、动态监测系统、三维展示系统、视频会商系统等子系统。

3.建立健全的安全防护体系。针对航空应急救援作业特点，在严格执行民航标准规范的基础上，保障救援飞行安全，同时针对医疗救助、搜寻救援、抢险救灾等紧急情况下的飞行计划申请绿色通道。制定确保救援作业安全及人员防护安全的应急管理措施，严格落实救援操作规范和应急预案流程，确保救援工作的安全顺利开展。针对救援任务类型与防护要求等级，制定防护器具配备标准，保障航空应急救援人员的生命健康安全以确保救援任务顺利开展。

4.建立合理的灾后评估体系。为更好的巩固救灾成果，健全应急救援航空体系，规划构建航空应急救援灾后评估体系，重点内容可包括灾害损失评估、灾后人员心理评估、救援实施后评估等。

（四）技术装备规划

1.合理化构建救援机队。完善“直升机为主体，多型航空器配合”的机队配置，基于实现航空应急救援覆盖全省的任务要求，建设与需求相匹配的航空应急救援机队。机队以机动灵活的直升机为主体，在各救援基地按需配置，覆盖各类应急救援需求；充分发挥无人机操控简单、时效性高、可深入危险地区的优势，为各等级救援基地灵活配置旋翼及固定翼无人机；同时在必要的地区及基地按需配备固定翼救援飞机、水上飞机等。

2.针对性配备救援设备。以“按需配置，成本集约，定期检修，适时更新”的原则，为每架直升机配备对应的救援设备与设施。依据救援机队数量、类型、功能及布局，配备与管理救援装备；设备配置以满足功能为指导，坚持优化成本，集约使用；定期对全省航空救援设备进行维护和检修以保障设备的有效性；同时注重对新型设备的发展趋势进行定期追踪，按照实际使用需求适时对设备进行更新与补充。

3.前瞻性引入新型救援技术。以前瞻性、探索性、引领性为原则，将基于5G网络的通信传输技术、遥感探测技术、无人系统应用、基于VR技术的救援模拟训练等前沿性技术应用于应急救援体系建设，以科技引领塑造全国应急救援先行先试典范，打造行业示范标杆。

（五）人才队伍规划

构建完善的救援机队人员队伍体系，保证机队人员能够覆盖各类应急救援任务需求，可针对救援机组人员、特勤救援人员、专业技术人员与可动员的社会人员四个方面对救援机队开展建设。

1.救援机组人员是保证直升机顺利开展救援飞行作业的主体，主要包括飞行员、航务人员与机务人员，机组人员相互配合共同完成飞行任务。建立高效的机组人员任务处理机制，明确职责分工，形成有效的配合机制，确保能够快速高效应对各种飞行任务。

2.特勤救援人员是机组外实施应急救援的主体力量，开展森林消防、抗洪抢险、物资转运、人员救生等作业。特勤救援人员应熟练掌握索降、绞车救援、救灾设备使用等专业技能。通过大量训练形成专业化、多元化的救灾能力，大力提升实战能力，并能够有效配合其他救援力量，形成空地一体化立体救援网络。

3.专业技术人员负责为救援任务提供专业技术支撑，协助救援机组完成救援作业。主要包括无人机驾驶员、情报信息技术员、通信保障员、心理辅导员等。其中，无人机驾驶员负责操纵无人机完成侦查、巡逻等任务；情报信息技术员通过遥感等监查手段完成灾害信息获取等工作；通信保障员负责救援现场通信网络搭建保障工作；心理辅导员负责对救灾人员进行心理干预。建议在中心基地组建完善的专业技术队伍，并设立专业技术培训机构，带动各地专业技术人员技能提升。

4.可动员的社会人员是常态化救援队伍外的社会救援力量，在必要时响应救援动员，补充增强航空应急救援力量。支持具备航空应急救援能力的通航公司发展，扶持民间的航空应急救援队伍，必要时动员社会力量参与应急救援。设立专门的对接机构，与相应社会力量加强沟通，建立动员机制，实现精诚合作，加强联合培训，从而进一步壮大救援队伍。

政策建议

（一）加强政府组织与管理体系建设

将航空应急救援纳入常态化应急管理体系，建立健全统一领导、分类管理、分级负责、属地责任的航空应急管理体制。以省航空应急救援中心基地为核心，进一步加强各级、各类航空应急基地与机构建设，不断加强全省应急事件的日常信息资源监测预警与分析、事故与灾情快速响应处置、灾后评估与重建等全流程的能力建设。结合省内森林消防、气象灾害、交通事故等常见灾害及事故类型，划分灾情任务特征与事故等级，形成针对不同灾种、不同等级的航空应急救援预案，融入全省应急救援预案体系建设，定期开展预警演练与演习。

（二）建立多方综合协同的工作机制

由省级主管部门牵头搭建统一协作平台，建立由省航空应急救援中心基地牵头主导、统一指挥，军方、其他部门之间多方联动、密切配合的协调联动机制，积极推进机队、人员、空域、基础设施等资源整合与信息共享。与国家空管委、民航局协商建立平灾结合、高效、便捷的柔性空域审批与使用机制，在事故、灾情发生时，开辟空域审批与使用绿色通道，提升航空应急救援行动响应效率。与交通运输、民航等相关部门签署联动协议，当重特大事故、灾情发生时，实现对海上救助飞行等力量的快速协调调用。联合省卫健委等部门完善航空救援流程及操作规范，在有条件的医疗机构开展航空救援试点，培养航空救援医护力量，共同编制部门联合行动预案，定期开展联合演练，提升协同联动水平。

（三）充分吸纳社会化组织与力量

充分利用大中型企业、通用航空运营公司、公益性应急救援组织等社会化力量，将其纳入统一的指挥管理体系，提升与专业航空救援力量联动配合的默契程度，确保形成相互协调、互为补充、同向合力的救援体系。当灾害事故发生时，由省航空应急救援中心基地统一协调能力，实现随时随地就近救援。

研究制定动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训，建立与高等院校专业院校直接对接、吸纳优秀人才，丰富航空应急救援人才体系。完善航空应急救援人才待遇及奖励机制，采取专门政策，明确其社会地位、福利待遇、权利义务等，吸引更多优秀人才加入。

（四）强化资金保障与模式创新

创新资金保障机制，引导多元化资金投入。有效利用社会捐赠、政企合作、政府购买服务、专业托管、补偿征用等多种方式提供资金保障，按照急用先行的基本原则，完善航空应急救援基地的基础设施建设、机队规模建设和救援人员编制扩充，保障航空应急救援能力建设。

总之，在应急救援体系日新月异的发展过程中，航空应急救援正逐渐成为重要的组成部分，其快速的反应能力发挥着越来越巨大的作用，通达人民最需要的地方。而应急救援航空体系规划的编制也正在发挥着不可替代的重要作用，规划需在对规划地区进行充分调查分析的基础上，科学合理的提出符合本地情况的规划，并与本地应急救援规划、应急预案体系、其他上位规划做好衔接，力求前瞻导向、先进适用，充分协调已有资源并进行统筹利用，以提高核心应急救援能力、社会保障能力为第一要务，并为未来发展预留合理的空间。