机场特许经营情形下的有偿转让经营权研究

□ 北京首都国际机场股份有限公司 李 群／文

在实现经济转型升级过程中，建立和完善现代企业制度一直是我国国有企业改革关注的焦点。然而，当建立了现代企业制度的机场管理机构承担机场公共管理的职责时，企业的营利性与机场的公益性不可避免地产生了冲突。实施机场有偿经营权，为这一冲突的解决提供了新的路径。囿于机场有偿转让经营权制度所存在的一些缺陷以及对上述制度认识的差异性，一定程度上影响了有偿转让经营权的具体实施。为此，亟需结合现行相关法律规范，对涉及机场有偿转让权制度进行深入研究与制度分析。

机场特许经营的解析

有偿转让所涉经营权来源于机场特许经营。机场特许经营离不开“机场”“机场特许”“机场特许经营”这三个关键词。

（一）机场

《国际民用航空公约》（以下简称“《公约》”）规定机场是供航空器进场、离场和场面活动使用之用的划定区域。《公约》的附件中相关“标准及建议措施”认为机场这个区域包括与航空器运行直接相关的设施，包括跑道、滑行道、站坪、升降带端安全区、助航灯光、空中障碍物限制面等场地与设备，其不包括旅客、托运人提供客货运输服务的区域。《中华人民共和国民用航空法》中对民用机场的定义与《公约》及其附件的表述保持了一致。

依据《民用机场管理条例》（以下简称“《机场管理条例》”）的相关规定，民用机场分为运输机场和通用机场两种。本文所指机场除附加限定外，一律为民用运输机场。

于此同时，《机场管理条例》还将民用机场定位为公共基础设施。公共基础设施与公共服务相关联，故而，机场又可以看成是国家为航空运输的安全运营所提供的公共服务的一种物的手段。

大陆法系国家将上述“物”看成是行政主体的“公产”，即行政主体所提供的给公众直接使用或公务用的财产。法国行政法将国家或者其他行政主体所经营和管理的机场及其附属设备都归入公产的范畴。“私产”是不属于“公产”的行政主体的那部分财产。“公产”适用公法调整，“私产”则属于私法的规制范围。其中，公法是调整政治关系，以实现国家应当实现的目的；与之相对应的私法则是调整公民个人之间的关系，其为个人利益确定条件和限度。

德国行政法在“公产”这一概念的基础上，创设了“公物”的概念，而在“公物”之下，又有“公营造物”一分类项。“公营造物”强调了人与物的结合体，其包括了电力、自来水、邮政、煤气、交通等公共基础设施与公共事业。其中，德国行政法上的机场就是公共基础设施与公共事业“公营造物”中的一种。“公物”理论修正了“公产的主体只能是行政主体”的观点，认为在私人财产上可以通过行政行为和合同等方式设置公物。即便当其所有权发生转移时，并不丧失其作为公物的公法的地位。

赋予机场以“公产”或“公物”的地位，意味着其设立与废止、管理与使用以及致害与赔偿将适用公法进行调整。而不属于机场范畴的场地与设备，包括了航站楼、货运站等在内，则根据权属的不同，其资产属性亦存在差异。参照《法国民法典》第714条的规定，“不属于任何人的物体其所有权属于大众”，在机场规划范围内的机场“公产”或“公物”外那部分财产，如不属于私主体的那部分财产即为国家私产，属于国家经营性资产的范畴。

（二）机场特许

“特许”，从字面上解释，是一种特别的许可。许可的含义是“准许”或“允诺”。许可通常分为民事与行政两种类型的许可。其中，民事特许中的商业特许经营（franchise）属于民事许可的范畴，它是指平等的私主体之间通过合同签订，约定一方私主体所有的商标、商号、经营模式等经营资源允诺另一方私主体使用的行为。而相关行政特许则常用“concession”一词来表示，它是属于公行政的范畴，是行政机关公共行政的方式之一。

英国行政法上的行政特许，其被视为政府授予的许可权、特许权。英国行政法上的行政特许是政府规制和分配资源的一种行政行为，其意味着获得进行某种活动的短期垄断权或独占权以及用拍卖的机制控制市场准入。与英国不同，法国行政特许法律关系的“标的物”仅限为“公产”，不包括行政主体的“私产”在内。公法人作为特许权所有者，通过授权受许人在一定期限内，运营“公产”即公用事业，同时承担一切责任，并利用经营权从用户方面获取报酬。

德国“公营造物”的行政特许，基于“公营造物”人与物的一体性的特质，其授权内容是一个综合了公务许可与公产经营权转让的复合结构，包括了公产范围内的公共管理权力和公产的经营权两部分的内容。公产经营权的行使，须以不违背公产的公用使命和相关法律的规定为前提，公产经营行为受限于公权规制。

机场特许可以看成是政府外法人实体或政府所有的自主实体抑或私主体通过政府授权而获得的在机场范围内实施管理与经营的一段时期内的垄断权或独占权。

（三）机场特许经营

在国际民用航空组织（以下简称“国际民航组织”）编写的《机场经济学手册》（Doc9562号文件）（以下简称“《手册》”）中，提到特许经营应为政府相关部门对相关主体所实施的行政特许经营。这正契合了英国行政法上的市场准入以及法国行政法上的公务特许相关规定。

1.授受主体

《手册》规定机场特许经营的授权主体为政府，而受特许人分为两类：一类为在政府外建立的法人实体或政府所有的自主机场实体；另一类是商业化机场实体的所有权人——私人部门或在短期、中期或长期的机场租赁或特许经营下，负责机场或机场的管理和发展的私营实体或财团。上述受特许人在授权的范围内，以自己的名义行使机场范围内的公共管理以及从事相关经营活动。

2003年以来，我国对民用机场实施“二合一”的改革，即推行运输机场管理机构的企业化以及将民用机场资产由当时的民航总局所有下放给各地方政府所有。随后，国内多家运输机场先后进行了改制，陆续成立了以航空业为主的机场股份公司以及相关机场集团公司。与此同时，通过法律法规以及类似于行政许可项下的特许方式，明确了运输机场使用证上载明的许可证持有人就是该运输机场的机场管理机构。

2.授权范围

基于机场所具有的“公营造物”人与物一体的属性，上述特许经营授权不仅包括了机场这一“公产”范围内的公共管理权，还有对机场的经营权。

《机场管理条例》第15条规定了机场管理机构是依法授权或委托经营和管理机场的直接责任主体。对于管理权而言，未经相关行政机关同意，不得擅自停止执行机场范围内的公共管理职责。因履行公共管理职责，机场管理机构有申请民航基金补助的权利，但就此须受到相关行政机关合法性与合目的性监督。机场管理机构管理所致损害，自担主要赔偿责任；在其无清偿能力时，相关行政机关才负补充的赔偿责任。

对照“公务授权”的相关“标的物”特定的规定，我国机场特许经营授权范围应为机场“公产”或“公物”。至于上述机场“公产”或“公物”外的财产，例如航站楼或货运站等，如财产权属为国家，就可把机场特许经营权看成是一个概括授权，亦即国家授权特定主体对其“公产”抑或“公物”进行管理与经营的同时，一并赋予了上述财产相邻的“私产”的经营权，类似于英国行政法项下的行政特许；如上述这部分权属已归至于机场管理机构，也可看成是国家将机场“公产”抑或“公物”相邻的财产设置为有别于机场“公产”抑或“公物”的另一种“公产”抑或“公物”的特许经营授权，其同样适用公法的调整。机场“公产”抑或“公物”的经营权行使，受到了国际民航组织诸多原则规定的管制。例如，禁止歧视航空器的国籍、价格公开透明、在与客户交流协商的基础上确定收费等。不仅于此，国内相关行政机关对机场这一“公产”抑或“公物”的收费标准予以了规制。

机场有偿转让经营权的概述

为了推动取得机场特许经营权的机场管理机构能够切实地履行公共服务职责，实现经营型向管理型的转变，政府出台了机场有偿转让经营权制度。

（一）制度逻辑

特许是行政许可的一种方式，其本质是国家公共资源及权利配置的一项基本制度。有偿转让经营权制度的设定，是以机场管理机构通过特许而取得的机场资产经营权为前提。因此，机场有偿转让经营权势必与行政许可转让制度相关联。

从机场特许经营的公共管理授权来看，其类似于日本行政法上的委任制，具有很强的身份性，是一种不可转让的权力。离开了特定的主体，这种特许即失效或作废。然而，机场特许经营项下的经营权则不然，其具有的一般财产的合理内核，被视作是一种“经济学意义上的财产权”与“事实上的财产权”。依照行政许可转让制度的规定，只要法律、法规允许转让的，通过行政许可取得的权利可以转让。

因此，机场有偿转让经营权是行政许可项下特许权的再转让权，是法律法规在一般禁止下的例外准许。如果把机场特许经营看成是政府对“公产”资源的配置的话，机场有偿转让经营权则可以看成是政府对上述资源的再次配置。

（二）制度内涵

机场有偿转让经营权大多被看成机场特许经营本身。且不说二者分属于不同的层次，即便是二者的权力抑或权利的来源以及内容都存在根本的差异。

从有偿转让经营权的来源来看，其权利来源于机场特许经营权范围内的经营权的转让，亦是机场管理机构对其所享有经营机场“公产”抑或“公物”权利的出让。这与机场特许经营的权力抑或权利来源于政府的授权不同，它是机场管理机构作为经营权转让权人，将其因行政特许而取得的经营权进行让渡。从机场有偿转让经营权的性质来看，它是一种在机场一定范围内的、机场某方面资产的一项专营权，不能与机场特许经营所具有的独占或垄断相比拟。从机场有偿转让经营权的授权范围来看，它只是机场相关资产的经营权，不包括机场特许经营授权范围内的公共管理权力。

因此，机场有偿转让经营权实质是一种基于机场管理机构自己实施经营权所能获得收益的替代机制，其目的是为了保证机场管理机构的持续性发展，进而不断提高机场整体服务水平及提升机场的运营能力，以最终实现机场管理机构由经营型向管理型的转变。

机场有偿转让经营权相关问题的思考

机场有偿转让经营权的制定，在充分考虑了机场管理机构承担机场范围内安全运营责任的同时，基于其市场主体的角色，又具有追求效益的企业品格。与此同时，机场有偿转让经营权从市场准入、价格管制等方面，对机场管理机构实施经营权有偿转让进行了特别规制。面对机场有偿转让经营权的实施现状，笔者对未来立法的完善提出以下建议：

（一）关联企业进入的限制

关联企业市场进入的法律限制，目前只可见于《中华人民共和国招标投标法实施条例》第34条第1款的规定，即招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。构成本款规定的情形，需要同时满足“存在利害关系”和“可能影响招标公正性”两个条件。可见，即使投标人与招标人存在“利害关系”，但如果招投标活动依法进行、程序规范，该“利害关系”并不影响其公正性的就可参加投标。

机场有偿转让经营权是在机场管理机构将其享有的基于政府的行政特许的相关资产的经营权，在一定范围内和一定条件下，将其上述经营权中的一些具体项目的经营授予其他市场主体。对于其他市场主体包括机场管理机构的关联企业而言，机场有偿转让经营权是机场这一直接关系公共利益的特定行业的市场准入。从公平、公正、公开角度而言，需要从制度上保证机场管理机构的关联企业的进入，从而不影响相关市场主体准入的公正性。借鉴招投标相关法规对“利害关系”的规定，建议将机场管理机构关联企业市场进入的禁止设立为一种有条件的禁止，不仅能体现机场有偿转让经营权制度的公正性，而且还能避免因不加任何限定性的客观条件就限制“存在利害关系”主体市场准入而致陷入行政垄断情形的出现。

（二）基于经营业务分类的价格管制

一般机场的特许经营包括了航空燃油供应、食品饮料配送、商肆店铺开办、银行外币兑换、航空配餐服务、出租车服务、汽车租赁、机场广告、旅客班车提供、免税店、美发店、自动售货机、旅客抑或汽车旅馆、统一货运公司抑或货物转运公司或运输代理商、纪念品商店等等。《机场管理条例》以列举加抽象概括的方式，将有偿转让经营权分为三大类：第一类为机场的核心业务；第二类部分业务和第三类业务属于经营性业务；第三类则属于一般意义上的商业业务。可见，第一类中的个别概念的全部外延与第二类中的某些概念的部分外延重合，导致了有偿转让经营权分类产生了逻辑上的偏差。不仅于此，对于第三类的商业业务实施与机场“公产”抑或“公物”无差别的规制，显然有违分类设置的初衷。

《手册》所指的“特许经营”为在机场经营某种商业活动的权利，通常是专有的且一般在机场内的某一指定地点进行。这里的“特许经营”和有偿转让经营权相类似，它将“特许经营”分为两类，一是与航空运输服务的经营直接相关的特许经营，如燃油、地面服务和机上配餐等；二是与非航空活动直接相关的特许经营，如餐馆、酒吧、自助餐厅和配餐服务等。同时，针对不同类别的特许经营业务的“盈利空间”，《手册》给予收费原则性的指引。针对与航空运输服务经营直接相关的“特许经营”，在收费制度上实施的是可对标成本回收原则；而与非航空活动直接相关的、一般商业活动的开展则是给予了一定的经营自主权。

可见，《手册》所涉“特许经营”的分类是以“航空运输服务”为标准，正切合了对机场资产所做的“公产”抑或“公物”与“私产”的细分。对于涉及“公产”抑或“公物”的收费，充分考虑了上述资产公益性的属性；对于涉及“私产”的定价，则充分尊重了市场主体的意思自治。从立法科学性的角度出发，《手册》的上述规定对机场有偿转让经营权相关价格管制的完善具有借鉴意义。

结语：

美国法学家博登海默认为：法律的基本作用之一就是通过颁布一些适用于某些应予限制的行动或行为的行为规则或行为标准调整相互冲突的利益，以使人类为数众多、种类纷繁、各不相同的行为与关系达致某种合理程度的秩序。

机场特许经营权这一行政许可具体行为的实施，使得机场管理机构获得了机场范围内的管理权与机场资产的经营权。为了更好地完成机场“公产”抑或“公物”公共服务的使命，使机场管理机构成为通过制定机场运营标准、服务标准、规章制度和有效的监管来控制经营者的质量和效益的管理型公司，政府通过制定相关机场有偿转让经营权的法规，实现了机场管理机构将已取得的机场特许经营权向相关的市场主体的转让，继而推进了机场管理机构由经营型向管理型转变的进程。机场有偿经营权现还存在一些问题与缺陷，需要对其进行调整和改进，以期能够更好地满足于机场公共服务的需要。