构建战略大气区新型企地关系的模式与途径——以西南战略大气区为例

王 良 锦

中国石油西南油气田公司

0 引言

战略大气区是保证国家供气安全和可持续发展的大型天然气生产供应基地[1]，其对于保障国家能源安全具有举足轻重的作用。战略大气区建设不仅是天然气生产供应企业的责任，地方政府和社会相关方也应当成为重要的参与者。当前，中国石油西南油气田公司（以下简称西南油气田）正全力推进建设西南战略大气区[2]，2019年其天然气产量达268.6h108m3，占全国天然气总产量1 736h108m3的15.5%；预计2020年全面建成300h108m3战略大气区，油气当量跨入2 500h104t级行列。另外，中石化也提出2020年要在四川盆地实现300h108m3产气量目标。从中远期看，2020年川渝政府共同提出依托中石油、中石化两家央企，2025年在川渝建成中国“气大庆”，2035年建成国内首个千亿立方米产能天然气基地，成为升级版的西南战略大气区。然而，随着西南战略大气区建设的快速推进，天然气商品资源配置问题、地方“三留诉求”（留税、留利、留GDP）问题、生态补偿问题等一系列企地（企业和地方）矛盾日益突出[3]，成为影响战略大气区建设的关键性因素。为此，笔者以西南战略大气区天然气生产供应企业与地方政府和社会相关方的关系（以下简称企地关系）建设为例，探索构建基于“五位一体”（经济、政治、社会、文化、生态文明）全面深化合作的战略大气区新型企地关系，以期为石油央企和地方政府共同建好西南战略大气区提供参考。

1 构建战略大气区新型企地关系的必要性

1.1 战略大气区建设企地关系的重要作用

企地关系是西南战略大气区建设的最重要的生产关系：①保障国家供气安全是天然气生产企业和地方政府共同的经济、政治、社会责任，全国天然气供需矛盾突出条件下，合理平衡地方供气稳定和全国供气安全要求企地双方形成共识、共同应对。②西南战略大气区地位特殊，对区域经济社会均具有很强的综合性影响，企地关系密切程度、复杂程度居各大气区之首。川渝地区拥有完整发达的天然气产业链，是我国天然气产业的代表[4]，在区域产供储销体系建设、页岩气开发、加快天然气利用、市场化改革、混合所有制改革等重大发展任务方面，十分依赖于企地协调配合；此外，天然气与川渝地区产业关联度超过80%。③页岩气开发技术不断突破，技术条件不再是西南战略大气区建设的主要瓶颈，而快速上产带来的以企地矛盾凸显为代表的非技术因素正上升为主要制约因素。④四川盆地人口密集、生态敏感，页岩气大规模快速开发极易引发气田周边自然环境和社会环境问题[5-6]。

综上所述，西南战略大气区建设必须正确处理好企地矛盾，有效依靠和调动地方政府及社会各界力量服务于战略大气区建设。

1.2 战略大气区建设企地关系的复杂性和存在的突出问题

天然气作为我国清洁能源供给的支柱型产业，其生产、运输、储存、销售、利用等全产业链各环节涉及的利益相关方十分众多，西南油气田作为具有产运储销一体化运营特色[7]的石油企业，其战略大气区建设涉及的利益相关方及企地关系复杂程度为国内外少有。在勘探生产环节，其高危险和高强度特点带来的周边自然、社会环境影响大，安全生产、环境保护监管趋严[8]，环境破坏、生态补偿、征地赔偿等问题导致企地矛盾多发，同时国家加快勘探开发领域开放和推进矿权流转[9-10]，石油企业面临矿权保护压力；在运输环节，管网独立后地方政府和相关企业对管输领域介入力度加大，同时管输费、配气费监管导致企业经营压力加大，企地博弈明显加剧；在储存环节，国家强力推动储气设施建设和储气能力考核，企地之间在储气调峰责任与储气资源获取方面加大博弈，同时储气设施投资和建设主体越来越多元化[11-12]，各方利益关切度提高；在销售环节，需求主体日益增多、资源配置平衡难，市场开放、市场竞争加剧，相关各方合资合作愿望强烈。

近年来，西南战略大气区建设企地关系问题在以下几个方面显得尤为突出。

1）天然气商品资源配置问题。川渝地区天然气需求量大、增长快，近年来供需缺口加大，川渝政府倍感压力。川渝政府作为资源地政府，对留住更多的、更廉价的商品气常怀有较高的期望；而中石油、中石化作为央企，肩负着全国天然气供应保障重责，必须站在全国层面统筹平衡资源。当地方看见战略大气区产量不断攀升，而冬季仍存在较大供需缺口，就会认为油气公司将天然气输往外地获取高利。企地双方围绕天然气商品资源配置问题进行的各种博弈日趋激烈，若不正确处理，势必给战略大气区建设造成严重的不利影响。

2）生态补偿问题。近年来，西南油气田加大了川渝地区天然气勘探开发力度，全力推进天然气特别是页岩气的快速上产。然而，页岩气开发需要的水资源、产生的废弃物是常规气的数倍，且处于长宁、威远、泸州等地质敏感地区，生态环境影响较大，地方政府、气田生产区域周边百姓常因生态环境问题与油气公司发生矛盾。目前看来，消除企地双方误解、澄清社会对生态影响的认识误区、切实解决好气田开发生态恢复工作，迫切需要企地双方创新工作模式，在宣传解释、技术、管理等方面加强合作，实现生态治理上的联防联治。

3）地方政府“三留诉求”问题。随着经济社会发展和气田大规模开发，地方政府对留税、留利、留GDP的要求增强，对天然气生产经营活动的要求更加严苛，特别是征地拆迁、安全监管、环评获批等趋严趋紧[3]。这给油气田企业带来较大压力。

有效应对战略大气区建设企地关系的复杂性和解决存在的突出问题，事关战略大气区建设成败。根据“利益相关者理论”所揭示的企业发展模式[13-14]，结合石油央企属性及西南战略大气区建设复杂性特点，石油企业承担着经济、政治、法律、安全、环境、道德、社会公益等责任，这意味着其经营战略环境与地方关系是从经济、政治、社会、生态、文化上全方位相互关联的。按照利益相关者共同治理模式，应该兼顾企业和地方利益相关各方的诉求，让全部的利益相关者参与到企业的治理活动中去，将其囊括到公司治理的主体之中，实现企地双赢。

2 战略大气区新型企地关系的内涵和构建模式

2.1 主要内涵

“五位一体”全面深化合作的西南战略大气区新型企地关系基于更高的政治站位、更深刻的理论认识，在性质、范畴、内容、目标导向等方面具有更加丰富的内涵（图1）。

1）西南战略大气区新型企地关系本质上是一种促进天然气生产力解放的重要生产关系。这是对企地关系认识的深化，是正确把握战略大气区企地关系工作方向和大局的根本认识论依据。其基本含义如下：①企地双方具有根本利益一致性，应当成为利益共同体。这是央企作为全民所有制经济的性质决定的，市场化改革不会改变这一基本属性。因此，企地矛盾是可调和的。②企地关系是战略大气区建设社会公共资源优化配置的最重要支撑。战略大气区建设项目规划选址、核准、征地等各种审批，以及项目周边社会环境、生态环境等各种支撑条件，都离不开良好的企地关系支持。③企地关系作为重要生产关系对天然气生产具有巨大的反作用。央企和地方政府都具有强大的资源配置能力，双方的矛盾若不及时化解，对天然气生产及地方经济社会都会带来严重不利影响。建设新型企地关系就是要破除束缚天然气生产力的落后生产关系，促进区域经济社会发展。

图1 西南战略大气区新型企地关系主要内涵图

2）协调、共享是西南战略大气区新型企地关系建设必须坚持的核心理念。基于企地双方根本利益一致性及矛盾冲突的严重破坏性，协调、共享成为合理的内在要求。协调就是企地双方要共同平衡兼顾好战略大气区建设全部利益相关方的切身利益，协调好区域内的产业布局。共享就是企地双方要双向共享发展成果和优化资源配置。

3）服务于人民生活幸福、服从于国家能源安全、企地共荣共生是西南战略大气区新型企地关系建设的基本准则和目标导向。人民是战略大气区建设最可依靠的力量，必须坚决贯彻以人民为中心的思想，服务于人民生活幸福，争取广大人民特别是当地人民的支持。同时，天然气是战略资源，地方政府和天然气生产企业处理利益冲突时必须站在国家能源安全全局的高度审视和处理问题，局部利益必须服从全局利益，不得搞地方保护主义，这也是服务于最广大人民生活幸福的内在要求。实现企地共荣共生是企地双方根本利益一致决定的，既是目标也是原则。

4）西南战略大气区新型企地关系的参与范畴是以天然气生产企业和地方政府为主导、区域社会各相关方广泛参与。西南战略大气区建设必须最广泛地调动相关方的建设积极性，尽可能地将利益冲突方转变为合作方，使其成为战略大气区建设的重要参与者、贡献者。

5）西南战略大气区新型企地关系建设的核心内容是推进企地双方经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”全面深入合作。央企的经济政治属性要求企地关系必须突破以生产经营活动关系为主的局限，将政治、社会、文化、生态领域的合作提高到远高于以前的水平。企地双方的矛盾和误解多是因为过于聚焦于己方的局部经济利益，而看不到双方根本利益一致性。“五位一体”全面合作对于提高双方沟通理解能力进而化解矛盾和误解具有非常重要的作用。对于这方面的认识迫切需要加强和提高。

2.2 构建模式

2.2.1 思路和原则

构建西南战略大气区新型企地关系的基本思路：全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，转变观念，以国家天然气供应安全和人民生活幸福为企地关系工作宗旨，以协调、共享为核心理念，综合平衡企业、政府、市场、社会各方利益关切点，从政治、经济、文化、社会、生态等方面，构建“五位一体”全面合作、深入发展的新型企地关系，形成战略大气区和地方经济社会高度共荣共生的企地关系新局面。

构建战略大气区新型企地关系应遵循的基本原则：①局部服从全局原则。石油央企要克服唯自身经济效益中心倾向，地方政府要克服唯地方利益中心倾向，服从国家天然气供应安全前提下最大化自身利益。②全面系统性原则。将企地关系视为系统工程，加强顶层设计，组织保障、体制机制、技术支撑等整体推进；企地关系涉及的经济、政治、社会、文化、生态等方方面面的关系应考虑全面。③利益共享、责任共担原则。贯彻协调共享核心理念，战略大气区建设成果要充分惠及地方经济社会发展和人民生活水平提高，进而调动地方积极性；同时，也要进一步明确双方的义务和责任。

2.2.2 模式结构

按照基本思路和原则，对西南战略大气区新型企地关系的构建模式进行设计（图2）。

该模式可概述为：按照服从于国家能源安全、服务于人民生活幸福以及责任共担利益共享的指导方针，设计以“五位一体”深化合作为中心，以企地各主要参与方构建的责任体系、协调平台、运行机制三大模块以及外部技术支持模块为主要支撑，四大模块协同运作，有效支撑企地双方在经济、政治、社会、文化、生态各领域的不断深化合作，最终建成企地“一家亲”的共荣共生关系。有关说明如下：

1）主要参与方。包括战略大气区建设的各相关方，其中天然气生产企业和地方政府是企地关系的主导方，对于区域内其他企地关系起着主导作用。同时，特别强调国家相关部委也是重要的参与方，在企地冲突存在突破基本准则风险时可发挥必要的管控作用。

2）协调平台。这是新型企地关系建设的组织保障，必须搭建更具资源统筹配置和利益平衡能力的协调平台。一方面搭建以地方政府和天然气企业为主导的多方协调平台，协调平衡各方利益、处理重大企地关系问题；另一方面地方政府内部和天然气企业内部也要设立能够处理统一处理企地关系问题的机构。

3）责任体系。以协调平台为依托，进一步明确企地双方在西南战略大气区建设中的责任，主要包括天然气生产企业对地方的经济、政治、文化、社会、生态文明建设责任和地方政府对战略大气区建设的政策支持、监管责任。

4）运行机制。以协调平台为依托，建立更加常态化和有效的企地关系工作运行机制，为企地双方各领域的合作提供强有力的体制机制保障。主要包括动力机制和协调机制，前者解决企地双方构建战略大气区新型企地关系的积极性问题，后者解决重大事项、重点问题的处理方式或模式。动力机制主要是区域产业协调共享发展机制、多元化的央企对地方经济社会帮扶机制；协调机制则主要是天然气产供储销协调机制、发展利益共享与冲突协调解决机制。

5）技术支持。新型企地关系高度注重指导思想、统一认识和顶层设计，需要强有力的技术支持。必须依托天然气经济相关研究机构，在企地关系建设理论、模式、机制、途径等战略研究领域深入研究。

6）合作领域。在具体领域开展合作是新型企地关系建设的载体和核心内容，必须将协调、共享的核心理念全面贯彻到经济、政治、社会、文化、生态文明各领域的具体合作中，“五位一体”整体地推进，才能实现新型企地关系的建设目标。经济建设领域重点有：绿色能源供应体系建设、产业协调规划布局、合资合作；地方天然气政策、天然气市场化改革等。政治建设领域重点有：政治生态建设、地方政治社会稳定、反腐倡廉等。和谐社会建设领域重点有：精准扶贫、地企和谐示范区建设、联动应急、安保防恐等。地方特色文化建设领域重点有：天然气文化建设[15]、巴蜀文化建设、企地文化融合、企地文化交流等。生态文明建设领域重点有：天然气生态文明示范区建设、天然气开发生态问题联防联治等。

图2 西南战略大气区新型企地关系构建模式图

7）目标。企地发展共荣共生是新型企地关系建设的总体目标；天然气开发社会、政策、环境显著改善是新型企地关系建设效果对于企业利益实现的关键体现；企业对地方经济、社会贡献显著增强是新型企地关系建设效果对于地方政府和人民利益实现的关键体现。

从战略大气区新型企地关系的内涵以及构建理念、原则及具体模式看，它是以利益相关者和系统的视觉，全方位地考虑了企地相关各方的利益关切，最大限度地挖掘利益一致性和化解冲突，画出了战略大气区全部利益相关方的最大“同心圆”。同时，其以正确处理地方政府和石油企业关系这一具有主导地位的关系为核心，指出了根本利益一致性是固有属性，从经济、政治、社会、文化、生态文明等全方位地布局了合作领域，并提出了协调平台、运行机制等为其顺利实现提供保障。因此，对于解决当前西南战略大气区建设企地关系的突出问题具有较强的现实意义，对于未来建立更加和谐的新型企地关系具有较强的指导意义。

3 推进战略大气区新型企地关系建设的主要途径

3.1 构建战略大气区新型企地关系建设的理论指导框架

为引导战略大气区新型企地关系建设健康持续深入推进，中石油、中石化作为战略大气区新型企地关系的主导方，要重视和加强战略大气区新型企地关系建设的理论建设问题，以深化企地关系重要性的认识和把握企地关系的主动性，避免盲目和被动，并取得企业内部的认识统一。支撑西南战略大气区新型企地关系的理论框架内容主要包括：坚持习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，特别是人民中心思想、国企使命、国企政治经济属性、国企党建相关理论；天然气产业成长主控因素；战略大气区企地关系性质与作用及规律、建设模式、动力机制、主要途径等。

3.2 搭建更具资源配置和利益平衡能力的企地关系协调平台

西南战略大气区新型企地关系是经济、政治、社会、文化、生态文明全面深化合作的关系，承担着促进战略大气区天然气生产力解放的重任，站位远高于以往。协调平台作为其组织保障，是企地关系工作的中枢，必须具有更强的资源统筹配置和利益平衡能力。为此，建议考虑由川渝政府推进搭建以地方政府、石油央企地区公司为主导的西南战略大气区建设地企协调委员会，负责天然气产供储销体系建设中企地关系综合协调事务。其中四川省由省发展和改革委员会（以下简称发改委）、中国石油西南油气田公司、中国石化西南油气分公司、中国石化中原油田普光气田分公司主导构建四川地企协调委员会，重庆市由市发改委、中国石油西南油气田公司、中国石化重庆涪陵页岩气勘探开发有限公司主导构建重庆地企协调委员会。时机条件成熟时，还可考虑构建川渝省际协调委员会，促进将四川和重庆个体的天然气优势转化成川渝的整体竞争力。此外，各天然气生产企业还应升级内部企地关系协调能力，设立更具统筹能力和职责更加刚性的企地关系协调机构，负责企地关系重大事项对内对外的统一协调处理。

3.3 设计常态高效的战略大气区新型企地关系工作运行机制

企地关系协调平台能否正确有效发挥作用取决于工作运行机制的设计成败，可由地企协调委员会牵头组织设计常态高效的企地关系工作运行机制。

动力机制：①区域产业协调共享发展机制。政府规划部门牵头，建立区域天然气产业、天然气利用产业及其他相关产业的协同规划机制，统筹优化区域产业布局，促进天然气产业的发展充分惠及其他相关产业。②多元化的央企对地方经济社会帮扶机制。通过支持重点天然气利用产业、扶助乡村振兴、精准扶贫等多种方式帮助地方经济社会发展。

协调机制：①天然气产供储销协调机制。设计和完善以地方政府和天然气生产企业为主导的天然气产供储销协调机制，促进天然气产业链各环节协调发展。②发展利益共享与冲突协调解决机制。设计和完善以地方政府和天然气生产企业为主导的天然气产供储销协调机制，优化区域天然气商品资源配置、处理天然气开发运输销售各环节存在企地关系矛盾问题。

3.4 设计战略大气区企地合作重点领域的有效合作模式

川渝油气田企业要围绕西南战略大气区建设中的页岩气开发、致密气开发、储气库建设、管网建设、天然气市场开发等重点工作，从经济、政治、社会、文化、生态文明建设等全面梳理可能的企地双方合作事项，设计有效的合作模式。例如，可通过定向支持页岩气开发周边乡村振兴工作，取得周边村民对页岩气开发的支持；通过合资合作加快推进终端市场开发。川渝政府、中石油、中石化之间可探索通过建立干部交流机制加强政治互信，促进天然气产业激励政策落实；中石油、中石化与政府及相关产业实施生态问题联防联治促进环评高效批复。

此外，要注意中石油、中石化与地方合作也有其各自的特点。中石油的天然气生产在川渝地区具有产运储销一体化的特点，且四川、重庆的天然气开发均由西南油气田一家地区公司负责，其合作模式设计要注重从提升川渝地区天然气产业链整体效果考虑。例如，实施地企合作，推动川渝骨干管网建设和公平开放同步深入，对于促进川渝天然气勘探开发（利于页岩气外输）和市场开发都是很有益处的。单就管网建设合作，地方积极性不高，单就公平开放合作，企业可能积极性不高，只有同步推进，才能实现整体利益最大化。中石化的合作模式设计则更加注重不同地区、不同领域的特殊性。例如，在达州地区，因普光气田天然气主要部分外输我国东部地区，其合作主要在天然气化工等方面，通过合作获取良好的开发环境；在涪陵页岩气开发过程中，则通过企地共建模式和提供低价页岩气的方式获取地方经济、社会的支持。

3.5 积极创建天然气产业企地合资合作示范区

合资合作是当前加强战略大气区新型企地关系建设最重要最有效的手段和策略。川渝政府和中石油、中石化应以更加开放的姿态，推动西南战略大气区天然气开发、管网建设、储气库建设、终端销售和天然气利用各环节与地方的合资合作。既支持天然气“走出去”与地方合资合作，也鼓励地方“走进来”与天然气企业合资合作，且不拘泥于采取控股还是参股形式。加快形成天然气开放合作的新格局，促进天然气深度融入区域经济社会发展，创建国内首个天然气产业企地合资合作示范区。近期要大力推广已形成的页岩气勘探开发、短距离管输、终端燃气销售合资模式，积极探索致密气开发、储气库建设合资合作有效模式。

4 结束语

西南战略大气区建设正在加速推进，中石油近期又进一步提出要在西南地区建设“气大庆”，这些预示着“天然气世纪”[16-17]正在到来。可以预见，企地关系问题作为天然气产业的最重要生产关系问题，将成为社会广泛关注的天然气产业重点、热点问题。笔者初步提出了构建战略大气区新型企地关系的模式与途径，可为研究如何正确处理天然气领域企地关系问题提供有益借鉴。建议还需进一步结合未来实际，对企地关系作用规律、建设模式、建设路径及具体领域的合作模式等系列问题作更为深入细致的研究，以便更好地指导实践。