国防科技工业领域军民协同发展的主要 障碍 与对策（上）

上海财经大学财经研究所国防经济研究中心 严剑峰

推进军民协同发展的关键就是要找准制约军民协同发展的障碍[1]。阻碍军民协同发展的障碍有哪些？它们又是如何制约军民协同发展的呢？又如何破除这些制约军民协同发展的障碍呢？

为了深入推进军民协同发展，全国上下从理论界到实务界都积极行动起来，开展了大量的理论研究和实践探索，积极破除制约和阻碍军民协同发展的各种障碍与壁垒，取得了一系列可喜的进展与突破。但是，由于对制约和阻碍军民协同发展的壁垒与障碍尚缺乏深入系统的研究和梳理，对这些障碍和壁垒没有形成全面性、系统性、体系化认识，使得这些研究和探索还存在一定的盲目性、片面性和零散性，以至于在实践中，项目化、区域化、局部化的推进方式较多，体系化、体制化、机制化、制度化的举措不够，因此难以达成实现军民协同常态化发展的理想效果[1]。为了避免“头痛医头、脚痛医脚”现象的发生，需要对制约军民协同发展的壁垒与障碍进行系统性的梳理和总结，以形成全面系统的认识，以帮助寻找和制定系统性的解决方案。

由于军民协同发展涵盖的领域较为宽泛、涉及的内容较为复杂，每个领域又有其特有的对象、特征、规律和要求，本文主要着眼于梳理国防科技工业领域军民协同发展面临的主要障碍并提出相应的对策建议。

一、国防科技工业领域军民协同发展的主要障碍

本文所指的国防科技工业主要是指以武器装备建设规划与采办为牵引的、所有参与武器装备研发生产的企事业单位的总和，是广义的国防科技工业，既包括已经加入武器装备研制生产的在位者，也包括有可能进入武器装备研制生产的潜在进入者。

（一）规划方面的障碍

战略规划是指导国防建设和经济建设的蓝图，所以，要实现军民协同发展，一定要首先实现国防建设规划与社会经济发展规划的对接与融合。这些规划包括军队建设与发展规划、国家社会经济发展规划、国家科技发展规划、国防科技工业发展规划与高新技术产业发展规划、战场建设与区域社会经济发展规划、重大武器装备建设项目与科技产业项目规划等。军民、军地规划的脱节是军民协同发展的一大障碍，具体表现在：军队建设和军力开发规划与国家科技开发规划的脱节、武器装备建设与高科技产业发展规划的脱节、军用科技研发项目与民用科技研发项目的脱节等。正是由于在军民、军地间缺乏同步规划、协同实施的机制，使得军民、军地，以及军队和军工内部重复建设项目、“烟囱式”项目频现，既造成了各部门的分割独立，又强化了各自的利益藩篱。

（二）体制方面的障碍

一是国防科技工业管理体制方面。我国的国防科研生产分别由国防科技工业局、军委装备发展部和后勤保障部负责，这种分工格局使得原本统一的武器装备研制全流程人为地分割为3个不同的阶段，分属2个体系3个部门进行管理。这种分头管理、分段负责的制度安排既导致武器装备研制全流程的割裂、相互之间协调难度加大，同时还使得各种资源分散在不同的部门，难以统筹协调、统一配置。军品市场主体要同时面对多个管理部门，无所适从。

二是部门间及部门内部的体制分割。这种分割不仅体现在军队、地方与军工系统3个系统之间的分割，也体现在军队、地方和军工系统内部各单位之间的分割。这种分割导致人才、资金、技术、信息等流动困难，其结果就是部门分割、条块分割、体内循环、近亲繁殖、竞争不足、创新不足。以军队内部为例，也存在着“各竖烟囱”的现象，武器装备的通用性、标准化、互联互通互操作性差，这个问题也在有意无意中引导并强化了国防科技工业领域不同系统之间的分割运行。

三是军工系统的垄断格局。军工系统的垄断格局主要表现在对传统武器装备研制任务的垄断，对国防科技创新资源及成果的垄断，社会化协作不够等突出问题上[2]。现在，虽然军队采办部门也要求军工总承包单位必须拿出一定比例的任务作为外包配套项目，以推进军工系统的开放协作，但还是存在“走形式、走过场”的现象。

（三）机制方面的障碍

一是需求生成机制问题。国防需求的提出要“既先进又可行”，“先进”是体现在技术上，“可行”则主要是指技术上和经济上可行，因此，军方必须具备很强的技术能力，才能够提出“可行且先进”的国防需求。理论上应该是“仗怎么打，军队就采购什么样的武器装备”，而现实却是“军工企业能生产什么样的武器装备，军队就用什么样的武器打什么样的仗”。如果军方不能根据未来科技进步趋势设计战争，科学合理地提出武器装备需求，不能主导武器装备采办过程，那么武器装备需求的提出及采办过程就会被军工系统所主导，军工系统就可能会出于自身利益的考量，在军品研制过程中尽可能使用自己已有的技术而不是民用领域的新技术和新产品。如果没有明确的军事需求，民口单位为军事目的的创新也就会失去方向和动力；民口单位为迎合市场需求而开发的新技术和新产品也很难被纳入军队的采办之中。

二是国防采办的封闭、半封闭运行。由于保密制度的限制、民口企业技术力量薄弱、传统军工集团的垄断优势等，军队很多大型采办项目还是直接委托给现有的军工集团；加上军方也不具备对这些项目进行分解的能力，导致民营中小企业很难参与到这些项目中来。此外，由于军方技术能力薄弱，也无法及时发现、吸纳民营高科技企业的先进技术和产品，并运用于武器装备的概念设计和需求论证中，这使得民营高科技企业即使有先进的技术和产品，也很难进入军队的武器装备体系论证和采办过程之中。加之，军队对民口创新成果存在一定的不信任等惯性思维的存在，以及军代表与现有企业之间良好的合作关系等，也会使潜在进入者或新进入者参与武器装备研制体系建设时面临种种困难。

三是对新兴武器装备采办的关注不够。新军事革命正在推动武器装备向信息化、智能化、一体化联合作战和多领域混合战争方向发展，因此，军队必须开展相应的军力规划和作战概念研究，以增加对这些新兴领域武器装备研发的力度和采办的额度。但是，我军目前仍然偏重于传统武器装备的采办，而对于新兴技术及其在武器装备中的应用和采办关注不够。这些传统的武器装备研制市场多被现有的国有军工集团所占据，民口企业也很难在短时间内形成与已有国有军工集团竞争的实力；而且，即使民口企业能够与现有的军工集团竞争，也只会加剧传统武器装备研制领域的产能过剩，不利于新型武器装备的研发和部队战斗力的提升。

（剪纸作品：《学军事》 作者：空军工程大学 刘松柏、王洪生）

四是绩效评价问题。对国有企事业单位的绩效评价问题也是阻碍军民协同发展的一大机制障碍。高校等科研机构多以SCI期刊等的发文量、而非科技开发与应用为目标，不注重国家急需的基础性、战略性、前瞻性技术的研发和成果转化，对参与国防科技研发关注不够。国有资产监督管理委员会对军工集团的年度业绩考核，不是注重国防科技创新能力的提高，以及新型武器装备开发能力的培育，而是注重企业利润总额和经济总量的扩张，由此导致军工集团普遍存在“贪大求全”的现象，不愿将配套任务分包给集团外其他单位，更不要说民营高科技企业[2]。对国有军工科研院所实行企业化改制，以产值和利润为考核目标，必然导致其科研生产行为的短期化。其他的国有企事业单位也没有把军民协同的理念和任务纳入自己的日常工作考量之中，缺乏相应的业绩考核指标及其推进办法。

（四）制度方面的障碍

一是制度的复杂性。由于武器装备建设具有保密性、广域性、复杂性、安全性等特征，使得军品研制过程要受到很多制度的约束和规范，如进入审查制度、保密制度、招投标制度、财务报告制度、军代表制度、国防知识产权制度、质量保证制度等。繁琐的军品科研生产管理制度给企业造成巨大的学习成本、管理成本、交易成本，“制度依从成本”，这也成为阻碍民口企业进入军品市场的有形或无形的障碍。

二是军品定价及会计制度的逆向激励问题。现有的军品定价多采用成本加成定价法，其5%的加成对高科技企业几乎没有吸引力，严重抑制了民营高科技企业进军军工领域的积极性；这种定价方法鼓励承包商把工作放在自己企业内部以做大成本和产值，也不利于军品研制过程中的生产外包及专业化分工。另外，武器装备采办项目的计价要求与民营企业会计核算的要求也不同：民营企业一般不是按照武器装备采办项目的要求针对某个项目收集成本数据，而是根据产品生产线或制造单元核算成本。因此，在一个既生产军品又生产民品的民营企业，如何准确地核算军品与民品的成本对于一个民企来说也是一件非常困难的事情[3]。

三是国防知识产权制度问题。虽然我国《国防法》规定，国家投资所产生的技术成果的知识产权归国家，但却没有规定由谁代表国家行使此权利，由于这些技术成果的开发者多为国有军工企业，这样由国家或军方投资形成的国防知识产权事实上就成了国有军工企业的“自家财产”，成为它们的竞争优势，这也在一定程度上阻碍了其他企业参与后续武器装备的采办竞争。按照我国现行法律，国家投资产生技术的知识产权通常由研发方取得，制定该规定的主要目是促进其商业化应用，但这种规定的不足之处在于，没有明确规定国家（包括政府和军队）对于这些技术拥有为政府目的（或国防目的）时可不经权利人许可，能够免费使用和允许他人使用的权利，更没有建立和实行专利报告、技术数据订购、交付等保障国家使用权的制度，所以国家实际上无法有效支配国家投资产生的技术，也导致了在军品研制市场无法开展有效竞争。此外，在军队研发机构内部也存在国防知识产权归属不清的问题，导致军队科研主体对技术再开发与转移的激励和动力不足。而另一方面，对于由私人投资产生的知识产权，其保护与补偿工作尚不到位，这也是制约“民参军”的另一个重要制度障碍，掌握核心技术的民营企业往往也会担心参与军品研制可能导致自己知识产权的丧失。

（五）技术方面的障碍

一是技术壁垒。这种技术壁垒首先表现为民口企业技术力量不足，这是目前民参军碰到的主要问题。由于民口企业很难获得国家科技研发经费支持，主要是依靠自己的力量搞研发，总体而言技术力量还是很薄弱的。另外，由于武器装备体系的系统性较强，民口单位的单项技术突破也很难被纳入武器装备的整体研制或升级换代之中，加上军方在武器装备研制过程中的主导性不够，民营高科技企业的新技术与新产品的“嵌入”就更加困难。为了方便民营高科技企业的技术和产品被快速纳入军品研制和采办之中，军方必须具备将民口技术创新成果吸纳到武器装备研发和改进改型工作中的能力；同时，军方也必须具备将国家投资产生的技术转移给民参军企业，使之具备在军品研制过程中使用这些技术的权利能力（依靠法律授权）和行为能力（依靠专利发明报告制度、技术交付制度等）。

二是军方技术能力薄弱问题。要扮演好“精明的采办人”，军方必须具备很强的技术能力，但由于军方技术能力的不足，军方无法对某些武器装备采办项目进行技术和任务分解，这就限制了民营高科技企业进入武器装备研制生产过程之中。随着信息技术的飞速发展，武器装备的信息化、智能化、体系化成为武器装备发展的基本特征，多种武器装备的协同运用成为现代战争的常态，武器装备体系的整体效能最优成为武器装备研制及作战运用追求的首要目标。这就要求在多种武器装备之间实现互联、互通、互操作，而民营高科技企业的技术和产品要能够“嵌入”这个“体系”中，就必须与整个武器装备体系使用的“标准”“代码”“协议”一致，但这些“标准”“代码”“协议”很多并不掌握在军方手中。

三是技术封锁与技术垄断。国有的尖端科研设施、设备、研究机构、成果多为国有军工集团所垄断，并成为其“技术秘密”“商业秘密”，以及保持技术优势和技术垄断的工具，而这不利于武器装备的采办竞争，也不利于这些科技成果向民用领域转移转化。民营企业在依靠自身力量开展研发的情况下，要在传统武器装备研制领域赶上甚至超过现有的国有军工企业、打破军工集团的技术垄断非常困难。

四是武器装备研制的标准化问题。目前我国制定和颁发的国家军用标准有12000多部，涉及武器装备的军用标准就有几千个，标准数量众多；另外，这些标准还很不统一，国防科技工业主管部门制定有关行业的军用标准，军队装备主管部门、军兵种装备采购部门有自己的部门标准，军工集团、军工企业又有自己的企业标准，标准众多和标准不一致，使得民参军企业无所适从。此外，这些标准有些被现有军工单位所掌握，成为其获得或维持技术垄断地位的手段之一。

（六）信息交互方面的障碍

一是军方在军事需求生成中的主导地位问题。很多时候，由于军方技术能力薄弱，对未来战争样式、技术发展趋势和前沿领域把握不准，很难判断未来武器装备发展的方向、技术性能要求及其实现的可能性，这时军方就不得不依赖于军工集团的技术支持和技术论证。这样，军方未来需求的决策权实质上是受军工集团影响的，军工集团又倾向于向军方“推销”他们可以提供的技术和产品，从而进一步强化了军工集团在军品市场中的垄断地位。这可能导致军方对未来的科技与装备需求不明，很难很好地发挥军方需求牵引科技创新的作用。

二是信息发布范围问题。现在军品采办信息发布的流程是：企业需先获得军品市场准入证，不同密级的准入证可以获得或查阅不同密级的信息。这样实际上就相当于把大部分企业挡在了军方需求信息发布范围之外，限制了军事需求与技术供给的接触面。只有广泛发布军方需求，才能广泛吸引全社会的智力和科技创新资源进行科研攻关。因此，可以对军方需求进行分解和去背景化，并尽可能地向全社会广泛发布。

三是信息发布的完整性与及时性问题。首先，由于有关法律法规与政策文件公开程度不够，民营企业很难全面理解和掌握军工领域特殊的生产与管理要求，这样会影响民营企业参军的效率和法律法规的执行效力；其次，军方不仅要发布需求信息，而且还要提供供给信息，让民营高科技企业知晓军方能为企业做什么，如何帮助企业更好地参军；此外，军方的需求最终是体现在国防预算之中的，由于国防预算不公开，使得参军企业不了解国家未来武器装备订货需求的总量和结构，因此不能及时进行生产设备设施的投资和生产布局的调整，很多临时性的招标公告，哪怕是企业具备这个能力，但因为缺乏事前的生产布局，也很难抓住机会。

（七）市场准入方面的障碍

市场准入方面的障碍，有些是人为的，有些则是自然的、非人为的。

一是自然垄断。由于某些军品的订货量小，而前期投入却很大，资产专用性很强，经济壁垒和退出的沉没成本都很高，这就造成了这一领域的自然垄断，如大型飞机项目，潜艇、航母等大型舰船制造，一般企业要进入这些领域就十分困难[4]。

二是准入限制。保密认证、质量认证和军品科研生产许可证，对民营企业的偏见，军品采办机构与部门可能存在的“官僚作风” “文牍主义”等，都会成为制约民营高科技企业进入军品市场的障碍。

三是业务关系的障碍。武器装备市场的在位者经过几十年甚至更长时间的发展，与军队建立了良好的业务联系和人际关系，与配套企业之间也建立了长期的业务合作关系，已形成了稳定的交易网络，可以在部件、材料购买等方面获得较大优惠与便利。这给新进入者造成了一道业务关系障碍，新进入者要建立自己的业务关系网络需要很长一段时间，我们称之为业务关系壁垒[3]。

（八）政策方面的障碍

在装备研制过程中，国有军工企业可以享受国家基础建设投资、技改投入、企业用地用电优惠、税收减免、信贷优惠、财政补贴等优惠政策，而民营企业却很难享受到这些优惠政策，因而在竞争中处于明显的劣势地位。特别是，如果国有军工企业可以通过获得财政补贴来弥补军品研制中的亏损，他们就可以通过压低竞标价格的方式来打击其他竞争者[3]。（本文未完待续）