会泽县乌蒙山片区精准扶贫实践路径研究

摘 要：会泽县贫困面大，贫困程度深，属国家级扶贫开发重点县和乌蒙山片区集中连片特困县，是云南省27个深度贫困县之一。会泽县坚持以脱贫攻坚统领经济社会发展，扶贫开发取得了突出成效，形成了可资借鉴的经验。“十三五”时期，会泽县脱贫攻坚任务仍然艰巨，贫困特征明显，始终以强烈的责任担当、超常的思路举措高位推动，但也存在一些困难和问题，对此，提出了六个方面的建议。

关键词：扶贫开发;精准扶贫;乌蒙山片区;会泽县

會泽县地处滇东北乌蒙山主峰地段，集深山、石山、冷凉、干热河谷、泥石流滑坡地区于一体。会泽县贫困面大、贫困人口多、贫困程度深，生活环境恶劣、自然灾害频繁、基础设施薄弱等问题仍然突出[1]，同时也是集革命老区、民族地区和贫困地区于一体的国家级扶贫开发重点县和乌蒙山集中连片特困地区县[2]。

一、“十二五”期间扶贫开发主要成效和经验

（一）扶贫开发主要成效

新中国成立70周年，特别是改革开放40多年来，会泽县紧紧抓住国家实施新一轮西部大开发，实施乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚战略的历史机遇，坚持政府主导，以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为支撑，实施“群众大发动、连片大开发、社会大参与、资源大整合”扶贫措施，增强贫困地区可持续发展能力。“十二五”期间，整合投入各级各类扶贫资金20余亿元，实施整乡推进7个，实施山区连片扶贫开发项目1个，实施省级整村推进重点村478个、行政村整村推进112个、深度贫困村整村推进9个、自然村整村推进33个、财政奖补整村推进123个、“同心工程”整村推进1个，实施产业扶贫项目21个，建安居房11356户，易地扶贫搬迁15075人，革命老区开发项目16个，50多万人受益于各类扶贫开发项目，形成了全角度、多层次、大范围的扶贫开发新局面。

（二）扶贫开发主要经验

1.规划为先，绘就扶贫开发新蓝图。以规划统领扶贫开发工作，“十二五”期间，科学规划编制了《乌蒙山片区会泽县区域发展与扶贫攻坚规划》（2011-2020）、《乌蒙山片区会泽县区域发展与扶贫攻坚实施规划》（2011-2015）、《会泽县“十二五”扶贫开发规划》、《会泽县“十二五”易地扶贫开发规划》、《会泽县连片特困地区产业扶贫规划》和《会泽县“十二五”112个行政村整村推进扶贫开发规划》，为扶贫开发实施打下了坚实基础。

2.发展为要，壮大脱贫致富新产业。一产上，大力发展高原特色农业，注重基地农业发展，按照“公司+基地+农户”模式，加大农村土地流转力度，推进100万亩核桃、80万亩马铃薯、45万亩蔬菜、7万亩水果等，发展了玛咖和鲟鱼谷两个特色农业庄园。二产上，着力发展卷烟、铅锌、磷化工、新能源、生物资源、建筑建材六大产业，完成工业园区规划69.58平方公里，园区内驰宏16万吨铅锌冶炼项目2013年底实现试生产，会泽烟厂30万箱技改项目年内建成投产。三产上，把旅游作为会泽最具发展潜力的产业来培育，会泽古城于2013年5月获“国家级历史文化名城”命名，大海草山于2014年7月创建成为4A级景区。

3.增智为魂，提高自我发展新能力。通过各种形式的培训和长期深入的宣传，大力推广农村实用技术，基层干部和广大群众的基本素质明显提高，发展农村经济的本领显著增强，完成实用技术培训27万余人（次），基本实现户均有1名科技明白人的目标。建立农村富余劳动力档案，健全县、乡、村劳务输出网络，坚持把教育作为最大的民生工程来抓，着力改善办学条件。

4.制度为纲，健全扶贫开发新机制。改进扶贫考核机制。把贫困人口减贫率、城镇居民人均可支配收入及增长率、农民人均纯收入及增长率等作为重要指标，纳入综合考核。建立精准扶贫机制 [3]。完善县级财政投入机制。逐步增加财政专项扶贫资金投入，认真落实扶贫开发责任、权力、任务、资金“四到县”工作，以扶贫攻坚规划和整乡整村推进等重点项目为平台，整合专项扶贫资金和相关项目资金，统筹安排，集中使用，着力解决突出贫困问题。健全金融扶贫机制。

二、“十三五”时期贫困特征和精准扶贫主要举措

（一）“十三五”时期贫困特征

1.贫困面大。截至2015年底，会泽县共有16个贫困乡（镇、街道），209个贫困行政村、9.94万户贫困户、32.93万贫困人口，居云南省第一位，贫困发生率36.8%。曲靖市每2个贫困人口中会泽就占1个，会泽县每2.72个农村人口中就有1个贫困人口。

2.贫困程度深。有10多万户农户住房困难，还有370个30户以上自然村还没有通公路，原有村组道路晴通雨阻、坡陡弯急、宽度不够、凹凸不平，损毁严重、通行能力弱的村组公路还有2949公里，县内公路等级低、乡村组公路不健全。

3.贫支撑条件弱。60%以上的建档立卡贫困人口居住在海拔1800米以上自然条件恶劣、基础设施薄弱的深山区、石山区和高寒冷凉地区;贫困群众受教育程度低，平均受教育年限8.6年，比全国平均9.28年少0.68年，文盲半文盲占3%，自我发展“造血”功能弱。

4.脱贫难度大。经过多年努力，容易脱贫的地区和人口已经解决得差不多了，剩下的都是难啃的“硬骨头”，所面对的都是贫中之贫、困中之困、难中之难。

5.特殊问题突出。农业、交通、水利、电力等基础设施薄弱，教育、文化、卫生、科技等基本公共服务供给能力不足;贫困群众生产生活条件差;产业发展活力不强，发展不协调，结构单一。

（二）“十三五”时期精准扶贫的主要举措和成效

1.压实脱贫责任。一是实行县级党政一把手“双组长”负责制，建立了县乡干部“六包六保”责任制，立下军令状，签订责任书，对2016-2018年退出的贫困乡由县委主要领导包保负责，出列的贫困村每村安排1-2名处级干部包保负责，实现县、乡、村、组干部脱贫攻坚责任全覆盖。二是制定《会泽县脱贫攻坚责任追究办法》，对责任落实情况进行严格督查，以时间倒逼进度、以问题倒逼落实，强力推进工作落实。三是精准制定帮扶措施。认真盘清每个贫困村、贫困户、贫困人口的致贫原因、贫困程度、可利用资源，因村、因户精准制定帮扶措施，列出明细，建立清单，做到人有脱贫卡、户有脱贫册和脱贫措施、村有脱贫项目、乡有脱贫计划、县有脱贫规划，确保真扶贫、扶真贫。

2.突出建设重点。一是加快住房建设。为确保贫困群众有安全稳固住房，一方面通过农危改来解决，2107年实施农危改13751户，其中新建9663户、已完工 8739 户，维修加固4088户、已完工2883户;另一方面通过实施易地扶贫搬迁来解决，围绕2017年补齐2016年易地扶贫搬迁10452人的任务，严格按照易地扶贫搬迁政策要求，确定了52个集中安置点，搬迁安置建档立卡贫困户2775户、10452人，城镇安置比例达 65%。二是加快基础设施建设。新修行政村通硬化道路173公里，新建30户以上自然村通机动车道路269公里，50户以上村内道路硬化169.7公里。实施饮水项目46个，铺设管引403.32公里。三是大力实施教育扶贫。加大教育基础设施建设，近五年来投入17.34亿元，新建校舍79万平方米，排除D级危房40.4万平方米，实现了乡村最好的房子是学校。四是深入推进健康扶贫。通过全面排查核实因病致贫、因病返贫情况，现有建档立卡贫困人口中，因病致贫7.38万人、占现建档立卡贫困人口的30%。针对因病致贫和返贫较为严重的实际情况，会泽县认真贯彻落实云南省健康扶贫“30条措施”。

3.狠抓产业扶贫。一是对扶贫产业进行空间规划布局，重点发展高原特色农业、旅游扶贫、劳务输出、光伏扶贫四个扶贫产业。二是每年筹措1亿元扶贫产业专项资金，按照“整体布局、区域连片”的思路，积极发展生猪、肉牛、肉羊规模养殖及蔬菜、林果、水果、中药材、花卉等特色经作，着力培育种养大户、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等经营主体，引导贫困户以土地、项目补助等入股方式参与产业发展，分享产业利益。三是着力解决集体经济“空壳村”和贫困户没有稳定收入来源的问题，每村安排一定的资金，按折股量化的方式，注入种养大户和龙头企业，保障村集体不低于2万元的收入，并逐年提高。

4.聚合脱贫力量。一是调整和强化驻村帮扶力量。结合工作实际情况，把乡村教师、村干部等9181人调出“挂包帮”，新增市级“挂包帮”单位12家128人 [4]。二是强化宣传发动。制定《会泽县进一步加强脱贫攻坚宣传工作实施方案》，以召开乡村两级动员会、村党员会、群众大会等形式，发放《会泽县精准扶贫知识手册》、《扶贫小额信贷政策问答》、《致建档立卡贫困户的一封信》、《脱贫攻坚政策干部读本》、《脱贫攻坚政策群众读本》等手册，广泛宣传脱贫攻坚政策。

5.强化资金保障。一是加大资金统筹。在积极向上汇报争取支持的同时，按照国家、省、市有关统筹整合使用财政涉农资金的要求，编制《会泽县脱贫攻坚统筹整合使用财政涉农资金项目规划方案》。二是加强资金监管。制定出臺了《会泽县脱贫攻坚专项资金监督检查办法（暂行）》等管理办法，组织财政、监察、审计等部门，定期对项目资金使用进行督查，严格资金监管，确保资金安全运行和有效使用。

三、存在的主要困难和问题

（一）贫困面大、贫困程度深

县境内山高、坡陡、谷深，山区面积占国土面积的95.7%，贫困人口主要集中在偏远山区、石漠化地区、深山区、石山区、高寒冷凉地区和干热河谷地区，有126337户农户居住在C、D级危房中（其中建档立卡贫困户45033户），居住分散，生存条件差，自我发展能力不强，通过农危改、易地扶贫搬迁较大程度上解决了贫困群众有安全稳固住房的问题，但县城和集镇承载力不足，县城集中易地扶贫搬迁安置压力巨大。

（二）基础设施薄弱，瓶颈制约明显

会泽县交通、水利、电力等基础设施薄弱，县乡公路等级低，农村公路通行条件差，外来投资成本高，货物运输费用贵。农村电网供电不稳定，满足不了农村快速发展的需要;有16.99万人饮水安全得不到保障，其中，水源保障率不达标9.67万人、用水方便程度不达标0.34万人，水质不达标为6.98万人。基础设施薄弱是制约脱贫攻坚最大的瓶颈。

（三）产业短板突出，保障贫困群众有持续稳定收入支撑不足

会泽县产业层次低，高原特色农业正在起步阶段，马铃薯、畜牧、核桃等虽有一定规模，但缺乏龙头企业带动，产业链短，市场转化率低，大多数农村处于自然经济状态，80%的行政村集体经济“空壳”;工业经济增长形势严峻，会泽县26户规上工业中，烟厂占比达78%，其他规上工业小、散、弱，水电、风电、光伏发电等新兴产业尚在培育发展中，短时难以形成支撑。

（四）财政收支矛盾突出

税源支柱企业增收乏力，后续产业正在培育，短期难以形成支撑，受“营改增”、小微企业税收优惠政策等实施，县级财政增收空间进一步压缩。而落实乡镇岗位补贴、公务员公务用车补贴、乡村教师岗位补贴等政策，又使工资性支出规模骤增，加之易地扶贫搬迁整改、灾后恢复重建、落实健康扶贫等缺口资金较大，脱贫攻坚还需要大量投入，支出缺口越来越大，收支矛盾十分突出。

四、对策和建议

（一）加强部门协作

把扶贫开发作为重大政治任务，采取超常规举措，创新体制机制，建立纵向横向行业部门协作机制，加大扶持力度，打好政策组合拳，强化组织实施，为脱贫攻坚提供强有力保障[5]。健全定点扶贫和社会力量参与机制，完善多元投入社会扶贫体系，突出民营企业、社会组织参与扶贫开发，广泛动员个人扶贫，强化“挂包帮、转走访”长效工作机制，鼓励各民主党派和社会各阶层人士参与扶贫，以及有条件的企业设立扶贫公益基金和开展扶贫公益信托。

（二）创新精准扶贫脱贫机制

健全精准识别与动态调整机制，加强精准扶贫大数据管理应用，定期对贫困村、贫困户和贫困人口进行全面核查，实行有进有出的动态管理，完善公告公示制度。健全精准施策机制，根据贫困类型和成因，对贫困人口实行分类扶持、组合用策，切实做到“项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准”[6]。健全驻村帮扶机制，认真落实“挂包帮、转走访”工作，按照实际需求精准选配第一书记，精准选派驻村工作队，明晰帮扶职责，不稳定脱贫不撤队伍 [7]。

（三）探索创新资产收益扶贫模式

探索资产收益扶贫模式，制定资产收益扶贫操作管理办法，在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户[8]。资产可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。强化监督管理，明确资产运营方对财政资金形成资产的保值增值责任，建立健全收益分配机制，确保资产收益及时回馈持股贫困户。支持农民合作社和其他经营主体通过土地托管、牲畜托养和吸收农民土地经营权入股等方式，带动贫困户增收。贫困乡镇矿产等资源开发，赋予土地被占用的村集体股权，让贫困人口分享资源开发收益。

（四）发挥贫困群众参与的主体作用

践行社会主义核心价值观，大力弘扬中华民族勤劳勇敢、自强不息传统美德，充分发挥贫困村党员干部的引领作用和驻村扶贫工作队（第一书记）、致富带头人的示范作用，激发贫困人口脱贫奔小康的积极性、主动性、创造性。倡导现代文明理念和生活方式，弘扬科学精神，培育责任意识、法治意识和市场意识，改变贫困文化和落后风俗习惯，完善乡规民约，提高贫困人口参与市场竞争的自觉意识和能力。建立健全贫困人口利益与需求表达机制，充分尊重群众意见，切实回应群众需求。适合由贫困村、贫困户自主选择和实施的扶贫项目，坚持“依靠群众，发动群众，为了群众”的方针，切实做好宣传、组织、引导、发动群众的各项工作，让广大群众参与到项目规划和建设中来[9]。开展群众扶贫满意度调查，及时调整完善扶贫开发政策措施。完善村民自治制度，不断提高贫困人口组织化水平，建立健全贫困人口参与脱贫攻坚的组织保障机制。

（五）统筹整合使用财政涉农资金

认真贯彻落实《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发﹝2016﹞22号）和《省委办公厅省政府办公厅关于贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点方案》（云厅字﹝2016﹞20号）精神，建立完善财政涉农资金整合方案，明确资金整合目标任务，加大涉农资金整合力度，全力打好脱贫攻坚战。坚持廉洁扶贫、阳光扶贫，结合精准扶贫大数据管理，建立健全扶贫资金、项目信息公开机制，保障资金项目在阳光下运行[10]。同时按照“谁分配、谁公开，谁使用、谁公开，分配到哪里、公开到哪里”的原则，采取分级分类的形式进行公告公示。建立常态化、多元化的自我监督约束机制，加强对相关部门监管职责落实情况的追踪问效，对资金和项目实行事前、事中、事后全过程管理。财政部门和资金管理使用部门加强对资金管理使用和项目实施的监管力度，确保资金管理使用安全。审计部门加强对资金审计监督。及时将资金使用进度和项目审批、实施等情况报同级纪检监察机关备案，主动接受纪检监察機关监督。发挥扶贫对象的主体作用，引导扶贫对象参与扶贫资金监管;充分利用社会监督手段，驻村工作队、村基层组织、扶贫志愿者、社会组织、媒体等参与扶贫资金监管。建立健全举报受理、反馈机制等，全面接受社会监督[11]。建立扶贫资金违规使用责任追究制度，推进扶贫开发领域反腐倡廉建设，对贪污腐败现象“零容忍”，纪检监察机关对扶贫领域虚报冒领、截留私分、贪污挪用、挥霍浪费等违纪违规问题，坚决依法依规惩处。

（六）创新项目后续管理

建立完善脱贫攻坚项目申报、评审和审批制度，围绕统筹整合使用财政涉农资金目标，制定出台相应脱贫攻坚项目管理办法并严格执行。严格实行项目公示公告制、招投标制和工程监理制、项目目标考核和绩效目标管理制、问责制及项目后续管理制[12]。建设项目一经批复下达，任何单位和个人不得擅自调整和变更，因特殊情况需要变更的必须严格按管理权限逐级上报批复后，方可实施，确保项目建一件，合格一件，质量达标一件。项目建成后，及时建立和完善后续管理长效机制，加强督促检查，适时跟踪问效，强化后续管理，确保项目长期发挥效益。

参考文献

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[12]郑志来.东部欠发达地区精准扶贫产业项目的困境与发展路径创新[J].北方民族大学学报（哲学社会科学版），2018（01）：171-176.

作者简介：

李明慧、1986年7月、女、汉族、云南会泽人、公共管理硕士、助教、研究方向：文学与管理学。

基金项目：是曲靖市2020年哲学社会科学规划课题“曲靖接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接研究”（项目批准号：QJKT202005）。