基层劳动监察的困境及其改进对策

杨才甫

资本具有天然的逐利性，不能任由其自我发展，故而需要政府发挥宏观调控职能进行介入。从经济学的角度来看，社会财富是由劳动力和资本的结合创造而成的，这个过程中人与人之间的关系可以看做劳动关系或劳资关系，其对社会稳定、和谐可持续发展都有着非常重要的影响。故而从这种关系诞生之日起，就受到全社会的广泛关注，其重要性不言而喻。作为社会主义法律体系的重要组成部分，近些年来劳动法律体系逐渐完善，在保障劳动者合法权益的同时，也赋予企业用人单位更多的责任，更为劳动司法和劳动执法工作的开展提供了有力的依据。目前劳动关系的突出问题表现在劳动者权益的保护方面，面对这种形式，除了被动的劳动仲裁和司法裁决，主动性更强劳动监察明显能够发挥更为积极的作用。目前基层的劳动监察工作面临着很大的困境，影响了其作用的有效发挥。

一、基层劳动监察工作面临的困境

1.劳动监察的执法依据不够明确规范。完善的法律体系是执法工作的基础，这些年来我们在劳动监察方面取得进步很多都是来自于劳动监察立法的不断完善，但是在实际的工作中发现，目前的相关法律法规仍然存在着很多的问题。具体表现在虽然法律赋予了劳动监察部门的管辖范围，却没有赋予其足够的执行权力。基层工作人员在面对拒不配合的情况，能够采取的措施非常的单一且力度不足，缺乏强制执行的权力。很难对用人单位的违法行为形成有效的恫吓。

作为劳动监察部门的执法依据《劳动保障监察条例》并没有赋予执法人员强制执行权，规定了劳动监察部门在面对用人单位拒不配合调查取证时只能做出责令整改和数额不高的罚款的方式。如果用人单位不履行劳动监察部门的处罚决定，只有到法院提起行政诉讼，劳动监察部门只能在三个月的诉讼期满之后才能申请强制执行。

这种结果的处罚对用人单位的影响非常有限，用人单位的违法成本很低，劳动监察的执法成本很高，但是效率却非常低，严重影响实际的执行效果。影响了劳动者对于劳动监察部门的信心，容易引发群体性事件。

2.劳动监察的独立性不足。目前我国的劳动监察虽然取得了不小的进步，但是并没有充分发挥其应有的作用，总体上说劳动监察的法律体系仍然相对缓慢。劳动监察部门的执法常常会收到许多因素的干扰和制约，缺乏足够的独立性。（1）在一些地方劳动监察部门的工作中就经常会遇到地方保护主义的干扰。我国劳动监察部门受到当地政府和上级主管部门的双重领导，作为领导部门，其对劳动监察部门工作的干预就具备了一定的合法性。与此同时劳动监察部门的经费主要来源还是地方政府，在实际的工作中劳动监察机构不得不进行一定程度的妥协。（2）虽然当地政府拨付一定的工作经费，但是劳动监察机构的工作仍然需要经常面对经费和人力不足的情况。经费的问题从一定程度上影响了劳动监察部分的工作效率和工作质量，诸如缺乏经费不能购置必须设备，不能进行业务培训是相当普遍的。目前社会经济的发展，劳动监察部门的工作量是越来越大，除了案件办理，还需要走访用人单位、劳动者、个体工商业户等进行宣导和问题解决，需要大量的高素质人才。目前的劳动监管部门的人力资源对于目前的经济形势来说是远远不足的。（3）由于目前劳动监察部门的权限，面对一些案件往往需要和其他部门相互配合，但是由于劳动监察部门的执法力度不足，则需要相关领导部门协助。面对多部门的共同作用，用人单位往往妥协，能够取得比较好的效果，但是从另一个层面来说，这样却弱化了劳动监察部门的权威性和执法效率。

3.劳动监察执法的范围不够明确。劳动者在维护个人权益的过程中，常常混淆劳动监察和劳动仲裁，虽然同为劳动争议解决机制的重要组成部分，但是两者还是存在很大的区别。两者分别对应劳动关系的私法属性和公法属性，职责和功能也是不一样的。劳动仲裁以引入中立的第三方构成三方结构，这个结构下劳动者和用人单位依照法定程序进行平等的对话，进行有效的沟通，采取相对和平的方式解决劳动纠纷，一般都可以取得较好的结果。

劳动监察中的劳动监察部分不是以第三方介入，而是站在劳动者的位置与用人单位对话，促成劳动争议的解决。因为劳动监察部门是国家机关，拥有公权力，本身会对用人单位形成一定的威慑。相对于劳动仲裁，求助劳动监察部门的维权效率更高。

这就导致了不少劳动者在面对劳动争议纠纷会直接求助劳动监察部门。劳动仲裁的作用没有得到有效的发挥，劳动监察部门的工作压力却在增大。面临人员和经费不足的劳动监察部门很多时候不能有效的应对。

4.劳动监察部门面对行政诉讼处于劣势。劳动监察部门对用人单位的违法行为处理原则上属于行政行为，虽然能对用人单位形成一定的影响，但是执法薄弱的现实让现实工作中存在一定的漏洞。如果用人单位针对进行诉讼，劳动监察部门通常都会败诉。

二、劳动监察所处困境产生的原因分析

劳动监察执法虽然取得了诸多的成绩，但是基层的工作推进仍然是困难重重。产生这种情况的原因并非孤立存在而是有着一定的系统性，需要从多个角度进行分析。

1.劳动监察部门的地位较弱。我国的劳动监察的相关立法开始于建国初，由于当时采取的是计划经济体制，用人单位和劳动者的划分并不严格，劳动监察法虽然存在但是作用有限，当时劳动监察的主要关注范围是劳动安全，也承担着一定的政策宣传作用，劳动监察部门在这样的格局下是依附于政府其他部门的存在。

改革开放之后随着政府职能的转变，劳动监察的权力呈现碎片化的趋势。政府其他的职能部门也会涉及到劳动监察的内容，如某些行业的主管部门也会承担相关行业的劳动监察职能。劳动监察部门的权力被分散，地位被逐渐弱化。

2.执法活动缺少相关部门的配合。机构监察制是目前我国采取的维护劳动者合法权益的制度，劳动监察部门的作用首当其冲。但是在实际的工作中还是需要与相关部门配合，这些部门不仅包含政府的相关职能部门，还包括相关的行业协会、工会组织、司法部门。但是在实际的工作中，无论是行业协会还是工会乃至一些政府部门都没能发挥到应有的作用，这给劳动监察部门的工作带来了很大困难。

3.劳动监察立法和相关部门法之间的衔接不够紧密。和劳动监察部门的处境类似，劳动监察制度在法律体系中的地位也相当尴尬，其他的部门立法都涉及了劳动监察的相关内容。另外劳动监察无论从法律地位、执行力度、执法手段都有着很大程度的局限。

三、改进劳动监察工作的对策分析

1.重视劳动监察立法。作为劳动监察部门的执法基础，相关的立法工作非常的重要。我國目前的劳动监察立法过于宽泛，需要首先对劳动监察机构的定位、执法范围等内容进行准确定位，不宜过度宽泛。并且赋予劳动监察部门足够的执法权限和执法强度。并且包含对劳动基准和劳动强制性的规定。

2.对劳动监管体制进行改革，强化执法独立性。劳动监察部门需要有权威性，所以现行体制的改革势在必行。其中重要的一点就是保证独立性。针对两套领导体系的弊端，劳动监察部门可以独立出来，人事任免和经费都有中央财政负责，减少地方政府的影响，保证其工作的独立性。

3.强化劳动监察权。前文说过目前我国的劳动监察是碎片化的，检察权被分散到各个不同的部门，这样的情况，一旦发生劳动纠纷，需要联合多个部门进行执法，效率低下的同时，也增加了劳动者的维权成本，更是行政资源的浪费。

强化检察权，不是仅仅将分散的权力集中，更要加强劳动监察的执法手段和执法力度。需要在立法层面进行保障，赋予劳动监察部门更大的权力，让其在面对用人单位时拥有足够的话语权。也要有足够的监督机制来进行责任追究，强化工作人员的责任感。

综上所述，在当前的经济和社会环境下，劳动者的维权意识被唤醒，劳动监察的地位也在不断提高。在更多的劳动者站出来维护自己的合法权益同时，也对劳动监察部门的能力效率提出了更高的要求。需要看到是高效的劳动监察可以有效的保障劳动者的利益，稳定社会经济，规范企业经营，减少劳资纠纷的发生。

（作者单位：唐河县社保局）