地方政府投融资平台债务风险的控制

王国强

[摘 要]地方政府为了保证与地方政府职能事权相对应的财权和基础设施建设等具体职能的开展，陆续设立了不仅包括市政公司、城市建设开发公司等在内的众多地方政府投融资平台，将地方政府平台作为投融资承担主体，吸收和使用债务资金，以弥补财政资金的不足，支持城镇化基础配套的建设。文章以地方政府投融资平台债务风险为主要讨论内容，在讨论之后提出相关建议。

[关键词]融资平台;债务风险;建议

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.23.032

1 地方政府投融资平台特征

地方政府投融资平台包括一系列政府设立的各类具有独立法人资格的投资开发建设公司等，这些平台公司由政府及相关部门以土地、股权等特定方式设立，从实际经营内容看，它具体开展了政府推动的基础乡村和城市基础设施建设、公益事业及各类基础市政工程等。地方政府投融资平台既是政府部门开展融资的主体，也是根据政府要求或者自身发展需要进行对外投资，不论开展的是哪种投融资行为，投融资平台均需要兼顾收支，以必要的经营利润和稳健的财务状况，以法人主体承担经营风险及银行信贷资金、票据融资等债务风险。在当前地方政府财政收入不能完全对等各项建设支出的情况下，地方政府投融资平台处理好债务风险，稳定、健康地开展经营活动保证偿债能力是为政府提供可持续融资来源的最有效方式，也是地方政府投融资平台长久健康发展的必要条件。对地方政府投融资平台债务风险的重视、应对和化解，是所归属地方政府和融资平台公司自身都必须重视的。作为融资平台公司，由于需要根据地方政府资金需求开展融资活动，并承担具体投资建设工作，在投资项目投资建设周期长、回报慢等情况下，会进一步产生债务风险。

2 地方政府投融资平台债务风险种类及成因

地方政府投融资平台既然是地方政府的融资承担主体，不论是自身生产经营还是承担的政府建设项目工程，受运营项目公共性和公益性等特点的影响都需要大量融入和使用资金，而且资金规模均较大，这些筹集和使用过程同时产生了多种客观和主观的债务风险。

第一，经济环境、国家政策等客观因素引发的债务风险。地方政府投融资平台涉及领域广，不仅仅包括房地产、市政工程，也包括钢铁、对外贸易进出口等领域，这些领域发展趋势及国家政策的变化会影响平台公司的经营状况、现金流量及盈利能力等。近年来，经过短暂的繁荣辉煌期，房地产行业逐渐降温，特别是在北京、上海、济南等重点热点城市因限购限售条件多导致房地产行业未能保持较快发展态势，形成房地产平台公司工程回款慢、资金周转速度变慢等，影响了平台公司对到期融资的按时归还，形成了一定的风险。

第二，债务偿还主体模糊形成的风险。地方政府投融资平台公司的经营投入项目受地方政府的影响较大，有的基本是由政府决定融资和投资行为，多投入的领域基本没有短期的项目，多是中长期基础设施领域，往往收回投资的时间比较长，且投资收益并不高。这些中长期基础设施项目所需金额较大，多以亿元为投资总额，单独靠一家平台公司无法满足地方政府的建设投资需求总额，地方政府可能会采取通过多家投融资平台公司、多家银行机构综合进行分配和获得银行贷款，在一定程度上形成融资不准确掌握债务的情况。

第三，资产负债率较高产生的债务风险。地方政府投融资平台公司受特殊的性质和经营管理方式影响，一般负债率较高，固定资产、无形资产等资产来源的自有性不高，负债率较高的情况体现为偿还外部债务的能力较弱。投资领域的长期性和公益性，使得平台公司主营业务的获利性较差，无法及时足额的取得大量收入用于偿还银行信贷资金。在当前地方政府加快城镇化建设进度及对企业实行减税降赋的政策背景下，政府处于财政资金进一步紧张的状态，更无法兼顾融资平台公司的债务情况，这些现实因素使得融资平台公司需要进行转型，增加主營业务收入和现金流量来应对债务风险的增加。

第四，平台公司管理不规范导致的债务风险。地方政府投融资平台公司的很多管理人员是由当地政府进行指派或者委任的，管理理念行政化较强，也缺乏董事会、监事会等监督机制，或者有机构、有人员但未能真正履行好监督的职责。所以至少会出现两种带来风险的情况：一是违规使用资金的风险。虽然国家规定政府只能将通过平台公司借得的银行信贷资金投入到符合社会主义经济发展需要的基本公共建设领域等项目中，但是这种规定没有法律的硬性约束。在平台公司治理不够规范的情况，不能百分之百避免有的管理者因为个人利益或者其他原因将资金投入到“来钱快”的领域，如P2P等;二是信贷资金违约风险。对资金使用环节不重视、缺少监督等使得所获得的信贷资金使用效率低，甚至出现资金安全风险，表现为有些平台公司没有引入社会企业或者私人资本的情况下自行开发投资项目时，偏向于重视融资，对融资负债规模等没有加强测算和控制，项目投入较多情况下出现资金短缺的话又进一步需要扩大融资数量，走向一个接一个的循环过程。这个过程和风险与政府对资金使用有较大决定权有很大关系。

3 加强地方政府投融资平台债务风险控制的建议  当前，从财政税收体制方面的事权和财权的不对应使得地方政府投融资平台存在发展风险，尤其是地方政府自身有形和隐性债务较多的情况下，更需要平台公司发挥投融资功能的支持。为了保证平台公司自身健康稳定并为地方政府提供融资来源和执行投资开发功能，不论是地方政府还是平台公司自己都应加强对上述风险的管理控制及防范，对已经出现的风险进行规模控制，并吸取其他平台公司风险管理经验提前作出预防措施。

第一，理顺地方政府与投融资平台关系。地方政府融资平台债务风险的存在与政府有很大关系或者说是直接关系，理顺和明确两个主体的关系是处理投融资平台公司债务的前提。地方政府需完善、拓宽财政收入来源，通过优先以财政资金进行建设支出、适时采取PPP投资建设模式引入社会资本加入到建设工程等措施来减少对投融资平台的过度融资依赖;投融资平台公司应明确自身是政府获得投融资的主体，且自身的法人性质使得如果出现政府不能及时归还银行信贷资金等情况，需要独立以法人身份履行债务主体责任，由平台公司自行偿还。因此投融资平台公司不能完全依赖地方政府的资金支持，需要加强经营管理和营业利润管理，维持较高的流动能力应对地方政府不能偿还债务的风险。

第二，加强地方政府投融资平台管理。地方政府投融资平台的各项管理和生产经营决策更多是受政府决策影响，如前所述的两种管理机制上的不规范造成的债务风险也必须引起平台公司重视，从平台公司内部避免这些方面的债务风险。一是要加强公司内部治理机构的规范管理，建立起能真正履行职能的董事会、监事会等监督机制;二是要加强内部控制，对资金管理部门和岗位加强监督，引入事前审核和事后审计机制。加强对资金使用领域工作人员的监管，使得资金投入公司战略决策领域和具备较高收益的领域，减少信贷资金使用领域的违约风险。

第三，促进地方政府投融资平台转型。目前很多地方政府投融资平台公司资产负债率较高，重视资金的筹集、使用和偿还，存在依赖地方政府兜底还债的思想，对生产经营重视不够。平台公司应充分意识到自己是最后债务的承担者，政府未必有足够的资金来偿还债务，债务风险的化解更多还是依赖平台公司。为保证足够的偿还能力，平台公司应加强转型，根据公司业务进行市场化管理，适应国内外经济形势变化，接受市场化的竞争机制，在竞争中提高经营能力和偿债能力。

参考文献：

[1]姜欣.关于地方政府投融资平台风险分析及对策探讨[J].时代金融，2017（26）：327.

[2]朱立新.我国地方政府债务成因及风险应对[J].中国经贸导刊，2017 （ 11） ： 24-25.