国土空间规划研究进展与展望

兰利花，田 毅，2*

(1.中国地质大学(北京)，北京 100083；2.北京市国土资源信息研究与开发重点实验室，北京 100083)

0 引言

在现有的国土空间管理体制下，国土资源管理呈现多种规划并行分割并自成体系的格局，造成了自然资源的多头管理，以及国土空间管控难以跨越行政区划，从而加大了国土资源在空间分配上的不均衡格局。另外，对于国土资源的开发、国土空间的管控也没有以区域的资源环境禀赋为基础。在生态文明建设下，更加体现对全域要素的管理，即对空间规划的认知和制定，主体功能区规划和“多规合一”等的提出，表现出对空间规划制定的需求性和战略性。然而对于全域资源要素统筹的高位规划正处于探索阶段，始终没有一套统一的全域国土空间的规划体系，因此，国土空间规划正成为国家发展战略的重要组成部分，国土空间规划与保护最终目的是构建合理的国土空间综合功能分区，这也是实现国土资源生态文明和可持续发展的保障[1]，但是国土空间规划战略仍缺乏顶层设计[2]。本文从国土空间规划的历程出发，探索新中国成立以来国土空间规划在不同阶段的历史重任，对不同阶段空间开发任务进行梳理和系统总结，有利于总结国土空间规划改革导向，使国土空间规划按照科学的方向演进。

1 国土空间规划概念和任务

1.1 国土空间规划各阶段概念

国土空间规划空间上的演进是从全域的国土空间综合布局到局部地域的协调发展和集约高效利用，再到对以自然资源为整体要素协同考虑的土地资源保护的过程，经历着由整体到局部再到整体的发展趋势；国土空间规划利用从要素上来说，起于对国土资源的自然资源调查认知从而实现国土优势资源和优势区位的利用，到对经济要素和社会要素的考虑从而为实现最大的区位优势和土地高效集约利用为目的的要素综合，再到以国土资源全要素综合保护的土地生态文明建设；从国土经济角度来说，国土空间的开发从注重国民经济快速发展、提高产能到国土经济的稳定发展，再到国土经济的高效发展，向国土经济的绿色发展演进；国土空间规划从规划角度来说，从多规并行走向以主体功能区为基础的多规融合；国土空间规划的模式由增长极的培育、开发轴的连接走向以全域网的贯通为发展趋势的点-线-面开发，打破了行政区划(表1)。

表1 国土空间规划各阶段主要开发概念

1.2 国土空间规划各阶段的任务

国土空间规划在改革开放初期是以经济建设为目的的区域土地的极化开发；在区域差距拉大时期实行全域的协同开发，通过交通网建设加大地区经济交流，缩小地区差距；在经济高速发展的同时，城镇土地利用效率低下，因此，培育城市群并进行集约性开发建设成为该时期的重点；在经济结构性改革初期，对乡村低效用地的治理和复垦有利于缓解用地压力，优化用地结构成为该时期的研究重点；在经济结构转变的攻坚时期，以土地生态文明理念为指导，需要对全域土地资源进行协同开发和利用保护，因此，落实生态文明和协同发展成为该时期的重点(表2)。

表2 国土空间规划各阶段开发任务

2 国土空间发展阶段划分

我国国土空间划分具有鲜明的阶段性，在不同的阶段背景下，国土空间规划具有不同的发展特色和趋势(表3)，通过各阶段的社会发展背景和涉及国土空间规划的政策措施(表4)，划分出国土空间开发的阶段性和各个阶段的主要规划特点。

表3 国土空间规划阶段划分

表4 国土空间规划各阶段政策措施

2.1 第一阶段(1979～1999年)：区域极化发展导向下的国土空间规划

改革开放初期，我国物力、财力资源匮乏，急需发展生产力来解决人民温饱和发展物质生产，因此，需要选取区域资源条件好的地区来搞生产[8]，我国在地理区位和经济发展方面存在发展不平衡的客观规律，在经济开发初期，应当将发展重点放在资源禀赋较优或者区位优势明显的产业或地区。

此阶段的任务是统筹全域的国土资源优势要素，进行优势区位的开发，利用区域的资源优势，发展生产和建设，快速提高经济发展水平。因此，该阶段是以区域开发规划为主体的各种规划措施的出台，增长极为主要开发理念逐渐兴起。

2.2 第二阶段(1999～2009年)：全域协同发展导向下的国土空间规划

市场经济的建立和发展，使我国工业化水平得到快速发展，区域经济水平差距不断拉大，如东南沿海等发展优势度高的区域，使得经济政策和投资需求向东部倾斜，从而造成地理位置优越的东南沿海地区与西部国土资源富集区的开发利益主体不公平关系[9]，不利于区域的稳定和协同发展[10]，区域的均衡发展成为此阶段的一个重点任务。

此阶段任务是实行宏观政策的调控和干预引导土地资源的合理配置，通过挖掘不发达地区的发展优势并通过具有经济优势度的发达地区带领，从而达到缩小区域差距甚至协同发展的效果[11]。“点-轴系统”理论[12]被认为是国家或区域的最佳发展结构，是高度关注不同区域用于生产、生活和生态的空间土地比例关系和结构的合理组织形式[13]，是最有效的区域空间开发模式[14]。

2.3 第三阶段(2000～2010年)：集约利用发展导向下的国土空间规划

在经济高速发展时期，我国土地利用方式呈粗放式，土地利用效率低下，同时在这个时期我国城市化率普遍低于发达国家，城镇的扩张不仅造成了资源环境的破坏和浪费，而且带来了城市规模的不合理扩张和内部结构问题。因此，要想提高国民生活水平，亟需建设现代城市化水平国家[15]。

在前期高度统筹的宏观战略规划下，我国国民经济有了很大发展，解决了在国土空间区域内的经济发展布局问题，然而在小尺度下，城市内部的规划和城市规模组织问题成为此阶段的热点问题[16]，如何解决城镇的建设和优化结构成为高效利用国土空间的主要问题[17]。随着我国全域协同发展战略的促进，城市化水平不断提高,在我国城市规划背景下产生了城镇体系规划,因此，城镇体系规划实质上就是区域规划[18]。

2.4 第四阶段(2005～2015年)：空间优化发展导向下的国土空间规划

随着我国城市化过程中土地资源利用形势的严峻化和资源环境问题的尖锐化，土地整治对城乡社会经济发展的重要性更加凸显，成为新时期中国土地利用方式转变、土地利用结构调整和土地利用关系改善的基本途径，是统筹中国城乡社会经济发展的重要举措[7]，因此，此阶段国家高度重视农村建设和城乡统筹。

明确规定了今后一段时期内的整治任务，把实施农村重大整治工程作为农村12项工程之一。因此，国土空间规划不仅需要空间上的扩张，还需要内部结构的优化和挖潜，更需要对低效用地和未利用地的整理开发，国土空间开发在此阶段向用地效率和用地结构上逐渐转变。

2.5 第五阶段(2010年至今)：生态文明保护导向下的国土空间规划

我国经济发展过程中，整体实力显著提升，但是粗放型增长、资源过度耗竭、国土空间规划无序、区域发展失衡等土地利用问题，影响了我国区域持续健康协调发展。长期以来，我国经济发展依赖于经济分区和资源禀赋的差异，在现有形势下单纯按照地理分区和经济发展构建的传统分区模式就显现出一定的局限性[7]。

以生态文明建设和区域要素统筹的国土空间规划成为时代热点，当前国土规划的编制工作必须以生态文明建设为指导，以资源环境承载力和土地资源禀赋为基础，加快推进我国国土空间的优化配置，形成生产发展、生活富裕、生态良好的发展布局[19]。

3 国土空间规划各阶段任务成果

从国土空间规划各阶段的任务可以看出(表5)，在国土空间规划前期主要是对资源要素的优化开发，实现区域经济的崛起和发挥经济增长极的资源推动作用；中期主要是对空间要素的优化管理，从而实现空间要素的布局优化和集约利用；后期以生态安全为理念，通过资源和空间两大要素协同发展，从而制定统一的国土空间规划体系。

表5 国土空间规划各阶段主要任务和成果

4 国土空间规划特点

4.1 国土空间规划理念特点

国土空间规划理念的演进过程为：增长极理念-区域均衡发展理念-空间集约理念-空间优化理念-生态保护理念，因此，国土空间规划理念由注重土地资源数量到注重区域平衡质量向注重全域协同的生态平衡方向演进；地域的发展差异也由极化到均衡协同方向演进；土地的空间开发理念向平面-立体演进；由简单的扩张理念向内部挖潜方向演进(表6)。

表6 国土空间规划各阶段主要理念方法

4.2 国土空间规划理论特点

国土空间规划初期以资源要素为导向进行极点开发的点状开发模式，具有战略性和经济主导性的特点；在中期以空间为扩展，对区域进行以增长极为连接点的轴线开发模式，具有传递性和协调性特点；在中后期以空间为补充，对区域实行以跳跃开发为导向的开发模式，具有修复性和整理性等特点；在后期至今以空间和资源为协同，对区域实行网络开发模式，具有保护性和生态性(表7)。

表7 国土空间规划各阶段主要理论和特点

5 国土空间规划发展导向

国土空间规划在各阶段的社会经济发展和国民经济发展规划中呈现出不同的发展特色，具有不同的规划重点和内涵。因此，各阶段产生了不同的规划任务和规划特色，最终体现在国土空间规划的结果上，从以上各个方面的分析得出国土空间规划在各个历史阶段上的发展理念和发展特色，总结出国土空间规划的发展趋势和发展导向。

5.1 资源导向

从国土空间规划的演进历程来看，资源环境约束越来越成为空间开发的制约因素，是生态文明建设的重要参考依据，在资源环境承载力背景和前提下对国土空间大尺度开发保护和国土空间管制并进行人地关系的协调，成为阶段研究的着力点[69]；在国土空间综合整治过程中需要对山、水、林、田、湖进行综合整治，此过程着重考虑生态系统的协调发展和健康运行，必须以资源环境承载力评价结果来衡量整治方式和整治效果；全方位开展资源环境承载力检测预警体系，对“三生”空间进行管控监测，守好基本农田和生态两条红线，强化农业生产空间和生态屏障的保护能力，确保各类空间持续发展。

5.2 全域协调

主体功能区规划在现行生态文明理念下，体现了规划方式的创新性、协调性和科学性，也是对国土空间规划格局的高度合理总结，主体功能区规划作为一种优于其他规划的现行理念，具有丰富的内涵，首先不同于先前的规划理念，主体功能区划不再强调单因素导向下的国土空间规划，而是强调人与自然和谐相处的理念，这是建设生态文明的一大进步，通过对区域水土资源和环境禀赋进行国土空间规划建设，体现了可持续发展的思想；主体功能区规划通过合理的分区和用途管制手段，实现了区域-要素的统筹管理，通过建立不同导向下的主体功能区，进行区域特色开发和规划，并以财政支付转移制度为保障，因地制宜发展区域特色，体现现代化的发展模式。

5.3 要素统筹

国土空间规划前期对土地利用的管控主要体现在控制建设用地无序扩张和保护农用地上，而忽略了对土地资源生产、生活、生态要素的统筹协调。对于空间管控的表现形式应该体现在对城镇开发边界、基本农田保护红线和生态保护红线“三线”的控制上。因此，为构建国土空间规划保护制度，推进全要素自然资源管理，统一国土空间用途管制，拓展管制类空间边界，构建“三基一水两条线”“两界一区五张网”的保护开发边界体系。

5.4 “三生”优化

土地的本质属性具有多功能性，国土空间规划是对生产、生活、生态空间的合理配置和优化布局，土地资源利用的过程是对土地3种空间的配置过程，国土空间布局优化要体现在“三生”空间的合理配置上。因此，对“三生”空间研究是国土空间规划布局的具体实践基础。而“三生”空间合理配置的基础是区域的资源环境承载力和水土资源禀赋，因为不同区域的资源环境决定了人类开发的强度和规模，也为“三生”空间布局提供了依据。在精准匹配资源环境承载力的基础上确定空间开发强度，集中集约划定生产和生活的核心管控边界，划定城镇扩展规模，有效提升全域空间开发利用效益。

6 结论与建议

本文通过对国土空间规划的历史演进和发展阶段进行分析和划分，可以看出：国土空间规划前期主要立足于国土资源的区域开发，中期立足于国土空间的集约利用，后期主要立足于国土资源的全域协同保护，因此，国土空间规划包含两大要素：资源和空间。国土空间规划就是对资源和空间的协调平衡机制所做的系统布局和规划，要做到国土空间合理规划必须对资源和空间两大着力点进行布局优化。

6.1 空间要素统一布局

6.1.1 形成统一的国土空间规划体系 建立资源、资产统一账户，实行数据共享、统一规划，跨域协调的空间规划。多种规划冲突表现在：国土规划、土地利用规划、城乡规划、经济发展规划等多种规划都从不同层面和环节对土地资源进行了规划和约束，但是由于多种规划空间和时间上的冲突并未使国土资源达到空间上的合理配置和高效利用，都是单要素、自然资源层面、局限性的隔离规划，没有为统筹各个要素的高位统筹规划进行区域统筹，因此，必须形成统一的国土空间规划体系。

6.1.2 建立生产、生活、生态“三位”一体的空间规划布局 集多种规划于一体的规划模式，通过控制“底线”思维，将生态文明建设优先考虑，并在保证生态底线的前提下实现生产发展和保证生活水平，同时也体现了以人为本的思想。在尊重自然资源地域规律和社会经济发展空间组织规律的基础上，确定不同区域的生产、生活和生态空间比例关系，制定点-轴-面的空间形态布局方案，做到生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间自然秀美。因此，在国土空间综合规划背景下，主体功能区地位逐步增强，将对各种部门规划进行统领，对我国国土空间的优化配置和区域要素的统筹提供指导作用，并在生态文明建设中发挥基础制度的作用。

6.2 资源要素全域统筹

6.2.1 建立以资源环境承载力和国土空间适宜性评价为依据的国土空间规划基础 在国土资源利用过程中，资源环境承载力评价可以为国土资源的集约节约利用提供数据参考和标准；在“多规合一”背景下，要以国土空间规划为统领，进行多种规划的融合，需要以资源环境承载力为导向，建立一张蓝图，将资源环境承载力评价检测纳入“一张图”管理；在国土空间规划建设过程中，对于新增建设用地量和开发强度需要进行资源环境承载力评估，控制开发强度，优化空间结构；在国土空间用途管制过程中，需要进行要素的分区管控，而分区管控的前提和依据就是对资源环境承载力进行区域资源禀赋的评价和环境承受能力的评估，确定国土空间功能分区边界及用途管制边界，划定承载力红线；此外，根据建立的区域资源环境承载力预警系统，可以有效控制和预防区域灾害的发生，并及时对资源环境管控区进行监督和调控。

6.2.2 国土空间规划要统筹山、水、林、田、湖等国土资源全要素 国土空间布局是区域布局的宏观体现，是以区域布局为单元，以全域协调为导向的国土空间规划，需要从全局利益出发，体现全域资源环境分异规律，优化自然、经济、社会各种要素的配置，以可持续发展角度为落脚点，最终实现全面、协调可持续发展。要进行要素种类的统筹，加强山、水、林、田、湖的整体保护、系统修复、综合治理，土地种类的统筹是生态文明建设基础的一步也是重要的一步，通过建设现代化的生活空间，提高居民的幸福度。