乡镇行政区划调整的城镇化效应及作用机制*——以河南省3 类区划调整的典型乡镇为例

汪德根 沙梦雨 朱 梅

导语

行政区划属于上层建筑，是国家根据法律规定，实行区域划分来进行分级管理，形成与不同层级行政单元相对应的空间体系。行政区划作为城市的核心基础性制度要素，其合理调整有助于推动社会经济各环节的顺利运行，对区域空间格局及治理结构产生深远影响[1]。城镇化的重要表现是乡村人口不断转化为城镇人口，同时过程中包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化[2]。行政区划调整是手段，加快推动城镇化进程是目的。通过设立城市型建制或纳入城市行政区划，对已经纳入或者即将纳入城镇体制的乡村地区及时予以行政性确认，使行政建制层级、区划范围与经济社会发展进程相适应[3]，促进了资源要素的合理流动和优化配置，为推动城镇化进程发挥特殊的效应。在新型城镇化背景下，乡镇行政区划调整研究具有重要意义。

目前，国内关于行政区划与城镇化之间关系的研究主要集中在行政区划调整的城镇化效应、行政区划调整的城镇化测度和城镇化对行政区划调整的影响等3个方面。首先，在行政区划调整的城镇化效应方面，已有研究表明行政区划调整具有显著的城镇化效应[4]，区域可以通过区划调整来带动乡村地区基础设施、产业结构、社会管理等城镇化转型[5]，随着城镇化的进程加快，地方政府需要积极推动区划调整以加快提高城市经济集聚水平[6]，但区划调整并非是推进城市化的最终有效手段，区划调整须充分考虑区域经济发展的阶段，综合权衡利益得失[3]。其次，在行政区划的城镇化测度方面，主要是建立指标体系，构建城镇化测度值进行分析，已有研究主要通过人口城镇化指标构建[4，7]。最后，在城镇化对行政区划影响方面，区域在城镇化加速期的行政区划调整是中国从高速增长走向科学发展的政治经济背景下政府主导的城镇化的产物[8]，需要把握我国城镇化的发展态势，明确行政区划调整的主要思路和任务[9]。

总体而言，已有研究对行政区划调整在城镇化效应方面有较好基础，但多侧重于城市政区型和县级以上行政单位的区划调整[10-12]，对于乡镇行政区划调整较少涉及，且缺乏定量分析。基于此，本文主要研究乡镇行政区划调整的城镇化效应，深入分析乡镇行政区划调整不同模式的城镇化效果与作用机制，以期为乡镇因地制宜选择合适的行政区划调整模式推动区域城镇化提供借鉴。

1 研究设计

1.1 评价指标体系的构建

城镇化的内涵涉及多个方面，本文参考已有文献[13-17]，从人口、经济、土地和社会等4个维度构建包括17个因子的城镇化水平评价指标体系。其中，人口城镇化主要包含人口城镇化率、就业城镇化和城镇人口密度等3个指标；经济城镇化包括经济发展水平、居民收入水平、规模以上工业总产值、招商引资水平、公共财政预算支出、固定资产投资水平和第二三产业发展水平等7个指标；土地城镇化维度下有建成区面积、绿地面积和公路密度等3个指标；社会城镇化维度由医疗水平、养老水平、文化水平和受教育水平等4个指标构成。

1.2 指标权重的确定

本文城镇化评价指标体系中指标权重的确定采用熵值法[20-21]，熵值法是指利用指标信息熵值的效用价值确定指标权重，避免了人为因素的干扰，使其评价结果具有较高的客观性和可信度，如果某项指标的观测值变异程度越大，则信息熵就越小，该指标提供的信息量就越大，因而该指标的权重就越大；反之，指标权重就越小。为了使结果更具科学性，本文分别计算乡镇行政区划调整前和调整后的指标权重，计算结果如表1所示。此外，结合熵值法算出的指标权重得出各区域的综合得分。

表1 乡镇城镇化评价指标体系表

计算步骤如下：

（1）采用极差法对数据标准化处理：

正向指标：

负向指标：

式中：X'ij为标准化后的值，Xij为样本i第j项指标的原始数值，max(Xj)、min(Xj)分别为j指标原始数据的最大值和最小值。

（2）求各指标的信息熵：

式中：Ej为j 项指标的信息熵，如果Pij=0，则定义Ej=0；n为乡镇样本数。

（3）确定各指标权重：

式中：Wj为j项指标的权重，k为指标的个数。

（4）计算i镇综合城镇化水平：

式中：Zi为i镇综合城镇化水平，n为乡镇样本数。

1.3 案例选取及数据来源

本文选取2013年以来河南省进行行政区划调整的20个乡镇为研究样本，涉及河南省6个地级市，并通过参加座谈会、访谈调研等方式获得研究涉及的相关数据，再根据公式计算选取其中具有典型代表的乡镇进行深入分析。

2 河南省乡镇行政区划调整的城镇化效应测度及效应分析

2.1 河南省3类乡镇行政区划调整后的城镇化水平变化

通过测算乡镇行政区划调整年均增长率可知（表2），河南省20个乡镇的城镇化水平年均增长率为4.01%，增长率最高的为绿洲街道，最低的为惠安街道。首先，就城镇化水平增长率而言。城镇化水平增长率在10%以上的有4个乡镇，包括3个撤乡建镇和1个乡镇设办的乡镇；增长率为5%—10%的乡镇最少，仅有2个，分别为乡镇撤并的水冶镇和乡镇改办的皮营街道；增长率为0—5%的乡镇最多，共14个，占总数的70%，其中撤乡建镇模式最多，共11个，乡镇撤并仅有1个，乡镇设办占2个。其次，就3类行政区划调整模式而言。撤乡建镇共14个，城镇化水平年均增长率为4%；乡镇撤并模式共2个，城镇化水平年均增长率为3.09%；乡镇设办模式共4个，城镇化水平年均增长率为4.52%，表现出城镇化水平变化最明显。在3类乡镇行政区划调整类型中，撤乡建镇城镇化年均增长率最高的为辛庄镇（11.31%）、乡镇设办增长率最高的为绿洲街道（12.30%），乡镇撤并增长率最高的为水冶镇（5.94%）。因此，本文选取这3个乡镇为研究样本进行深入分析。

表2 河南省乡镇区划调整的城镇化水平测度表

2.2 河南省3类乡镇行政区划调整的典型乡镇城镇化效应特征

在本文分析的3类乡镇行政区划调整类型中，撤乡建镇城镇化增长率最高的是辛庄镇，乡镇设办增长率最高的是绿洲街道，乡镇撤并增长率最高的是水冶镇。总体而言，绿洲街道的城镇化水平年均增长最高，为12.30%；其次是辛庄镇，为11.31%；最低的是水冶镇，为5.94%。

（1）辛庄镇隶属于河南省濮阳市范县，位于濮阳市范县西南部，距濮阳市范县县城25 km，处于两省（山东省、河南省）两市（濮阳市、菏泽市）三县（范县、濮阳县、鄄城县）交界地带，于2013年撤乡建镇。自撤乡建镇以来，全镇经济社会快速发展。图1显示，调整后的辛庄镇面积（65 km2）和行政村数（56个）保持不变，常住总人口由4.8万人增长至5.4万人，年均增长率为12.5%。

（2）水冶镇隶属于河南省安阳市，位于安阳市西20 km处。便利的交通和优越的地理位置，使水冶镇成为豫北地区重要的商品集散地和工业重镇。2014年8月，河南省民政厅同意安阳县撤销水冶镇和蒋村镇，设立新的水冶镇，以原水冶镇和蒋村镇行政区域为新设水冶镇的行政区域，实现了“水蒋一体化”的构想。合并后，水冶镇面积由原来的46 km2扩大到92 km2，增长幅度达到100%（图1）；行政村数由17个增长至41个，增长率为141%；居委会数量没有变化，仍为18个；常住总人口由20.7万人增长至24.1万人，增长率为16.4%。合并后的水冶镇划给殷都区管辖，扩大了安阳市中心城区的范围。

（3）城关镇隶属河南省商丘市民权县， 2015年民权县撤销城关镇，设立绿洲和南华2个街道办事处。乡镇改办后（图1），绿洲街道办事处面积为56 km2，行政村数为17个，居委会数为9个，常住总人口为8.4万人。

图1 3类典型乡镇的行政区划调整前后基本情况比较图

2.2.1 撤乡建镇的人口城镇化水平显著提高，并对综合城镇化影响呈降低趋势

人口城镇化主要包括3个方面的差异，即人口城镇化率、非农就业人口比重和人口密度。人口城镇化水平为3个指标加权求和。辛庄镇调整前人口城镇化水平为0.017 8，调整后人口城镇化水平年均增长了7.30%，为0.024 3；调整前人口城镇化占综合城镇化的比重为13.11%，调整后降低了12.8%。绿洲街道调整前人口城镇化水平为0.040 8，调整后人口城镇化水平为0.034 8，年均降低了3.68%；调整前比重为25.52%，调整后降低了37.7%。水冶镇调整前为0.045 2，调整后为0.040 9，年均降低了1.90%；调整前比重为22.45%，调整后降低了26.88%。综上，就人口城镇化水平而言，区划调整后，辛庄镇人口城镇化水平呈增长趋势，绿洲街道和水冶镇人口城镇化水平均呈降低趋势，其中，绿洲街道降低幅度最大，说明撤乡设镇模式对人口城镇化水平提升有显著作用。从人口城镇化对综合城镇化的影响而言，调整后，人口城镇化对综合城镇化的影响均有所降低，绿洲街道降低最多，水冶镇次之，辛庄镇最少，说明随着乡镇行政区划调整后，人口城镇化对综合城镇化的影响逐渐降低。

由表3可见，辛庄镇中对人口城镇化水平影响最显著的是就业城镇化，其非农就业比年均增长了11.47%，人口城镇化率和人口密度作用不明显，均呈降低趋势，分别降低了1.79%和0.11%；水冶镇中影响最显著的是就业城镇化，增长了4.52%，人口城镇化率增长较少，为1.19%，城镇人口密度作用不明显，略有降低；绿洲街道中对人口城镇化水平影响最显著的是人口城镇化率，增长了4.52%，城镇人口密度和就业城镇化均有所降低，分别降低了9.8%和0.56%。由此，在3种模式中，就业城镇化对撤乡建镇和乡镇撤并人口城镇化水平影响最大，人口城镇化率对乡镇设办人口城镇化水平影响显著。

2.2.2 乡镇改办的经济城镇化水平显著提高，并对综合城镇化影响呈增长趋势

经济城镇化主要包括7个子系统，即经济发展水平、居民收入水平、固定资产投资水平、第二三产业发展水平、公共财政预算支出、招商引资水平和规模以上工业总产值。经济城镇化水平为7个指标的加权求和。辛庄镇调整前经济城镇化水平为0.029 4，调整后没有明显变化；调整前经济城镇化占综合城镇化的比重为21.65%，调整后降低了36.12%。绿洲街道调整前经济城镇化水平为0.061 3，调整后经济城镇化水平为0.098 6，年均增长了15.21%；调整前比重为38.34%，调整后提高了17.49%。水冶镇调整前为0.101 1，调整后年均提高了9.46%；调整前比重为50.22%，调整后提高了19.02%。综上，就经济城镇化水平而言，区划调整后，绿洲街道和水冶镇均呈增长趋势，辛庄镇无明显变化，其中，绿洲街道增长最多。说明乡镇改办对经济城镇化水平有显著提升作用。就对综合城镇化水平的影响而言，3种模式经济城镇化对综合城镇化的影响均有所提高，其中，水冶镇提高最多，辛庄镇最低，说明调整后，乡镇撤并模式经济城镇化的影响提升最大，撤乡建镇影响提升较小。

由表3可知，辛庄镇中对经济城镇化水平影响最显著的是公共财政预算支出，年均增长率为36.38%，第二三产业和经济发展水平也提高较多，年均增长率分别为27.80%和17.39%，此外，居民人均收入和固定资产投资水平呈降低趋势，分别降低了2.56%和8.45%，招商引资和规模以上工业总产值无明显变化；水冶镇中影响最显著的是公共财政预算支出，年均增长率为148.17%，其次为经济发展水平，增长了20.61%，固定资产投资水平和招商引资水平也呈增长趋势，分别增长了5.34%和0.08%，规模以上工业总产值降低了8.24% 居民收入水平和第二三产业发展水平无明显变化；绿洲街道影响最显著的是经济发展水平、招商引资水平和公共财政预算支出，年均增长率分别为200.07%、256.09%和186.80%，居民收入水平和第二三产业发展水平无明显变化，固定资产投资水平和规模以上工业总产值均有所降低，分别年均降低了6.85%和7.24%。总体而言，3种模式中，公共财政预算支出对经济城镇化水平影响显著提高，均呈增长趋势，且对乡镇设办模式经济城镇化水平影响最大。

2.2.3 乡镇改办土地城镇化水平显著提高，撤乡建镇和乡镇改办土地城镇化水平对综合城镇化影响呈增长趋势

土地城镇化主要包括建成区面积、公路密度和绿地面积等3个方面。土地城镇化水平为3个指标的加权求和。辛庄镇调整前土地城镇化水平为0.055 3，调整后土地城镇化水平年均增长率为24.12%；调整前土地城镇化站综合城镇化的比重为40.72%，调整后影响提高了40.92%。绿洲街道调整前土地城镇化水平为0.017 6，调整后土地城镇化水平年均增长率为30.83%；调整前比重为11.01%，调整后提高了63.11%。水冶镇调整前为0.031 9，调整后年均增长了2.38%；调整前比重为15.85%，调整后降低了9.56%。综上，就土地城镇化水平而言，区划调整后，3种调整模式乡镇土地城镇化水平均呈增长趋势，其中，绿洲街道增长幅度最大，说明乡镇设办模式对土地城镇化水平提升有显著作用。就土地城镇化对综合城镇化的影响而言，辛庄镇和绿洲街道均有所提高，水冶镇降低。说明撤乡建镇和乡镇改办模式土地城镇化影响提高，乡镇撤并影响降低。

表3显示，调整后，辛庄镇中对土地城镇化水平影响最显著的是公路密度，年均增长118.43%，建成区面积和绿地面积也有所增长，分别提高了21.95%和9.50%；水冶镇中影响最显著的是建成区面积，其建成区面积占比年均增长了7.47%，绿地面积和公路密度呈降低趋势，分别降低了12.24%和22.09%；绿洲街道中影响最显著的是建成区面积，其占比年均增长率为62.20%，其次为公路密度，增长了34.31%，绿地面积降低了18.75%。可见，土地城镇化中，辛庄镇提高最多的为公路密度，水冶镇和绿洲街道提高最多的为建成区面积。说明公路密度对撤乡建镇模式土地城镇化水平影响最大，建成区面积对乡镇撤并和乡镇设办模式土地城镇化水平提升作用更为显著。

2.2.4 乡镇改办的社会城镇化水平显著提高，并对综合城镇化影响呈降低趋势

社会城镇化主要指养老水平、教育水平、医疗水平和文化水平等4个方面。社会城镇化水平为4个指标的加权求和。辛庄镇调整前社会城镇化水平为0.033 3，调整后社会城镇化水平年均增长率为2.16%；调整前社会城镇化占综合城镇化的比重为24.52%，调整后降低了84.95%。绿洲街道调整前社会城镇化水平为0.040 1，调整后社会城镇化水平为0.046 2，提高了3.80%；调整前比重为25.08%，调整后降低了81.58%。水冶镇调整前为0.023 1，调整后提高了0.43%；调整前比重为11.48%，调整后降低了79.43%。综上，就社会城镇化水平而言，区划调整后，3种调整模式乡镇社会城镇化水平呈增长趋势，其中，绿洲街道增长最大，说明乡镇设办模式对社会城镇化水平由显著提升作用；社会城镇化占综合城镇化的比重而言，3种模式均有所降低，其中，辛庄镇降低最多，水冶镇降低最少，相比较而言，乡镇撤并后，社会城镇化的影响降低最少。

由表3可知，辛庄镇对社会城镇化水平影响最显著的是医疗水平，每万人医疗床位数年均增长了22.82%，此外，养老水平、文化水平和教育水平均有所提高，年均增长率分别为8.6%、7.34%和5.58%；水冶镇中影响最显著的是养老水平，每万人养老床位数年均增长了260.34%，大大提高了水冶镇社会城镇化水平，此外，文化水平也略有提高，年均增长率为14.91%，医疗水平和教育水平影响略有减少，年均分别降低了4.1%和9.39%；绿洲街道中影响最显著的是文化水平，年均增长率为66.49%，其次为养老水平，年均增长率为12.99%，教育和医疗水平变化不大，年均分别增长了1.1%和1.25%。可见，养老水平对乡镇撤并模式社会城镇化水平提升作用最大，文化水平对乡镇设办模式提升最大，医疗水平对撤乡建镇模式社会城镇化水平有显著提升作用。

3 乡镇行政区划调整对城镇化发展的作用机制

3.1 区划调整强化了乡镇的确权赋能能力

设立街道、镇等城镇型政区建制，通常表明本地区具有更高的人口密度、更好的基础设施完备程度和更高的经济社会发展水平。对于设立的每一个行政建制，必须赋予特定的行政层级以确认社会经济事务管理权限，并通过行政区划明确其行使权限的空间边界。区划调整增强了乡镇的确权赋能的能力，一是可为乡镇地方政府向上争取政策资源、获取财政资金；二是可赋予乡镇地方政府更多的社会经济管理权限（图2）。例如，过去的水冶镇和蒋村镇是安阳县产业集聚区的核心区域，就实际发展而言，以蒋村镇独立承载集聚区产业发展的能力有限，由水冶镇共同参与，却又受到行政区划的分割和制约，无法统筹规划、建设和管理。在区划调整后，水冶镇和蒋村镇合并后形成的“新水冶”一方面吸引了更多的社会资本，加速了城市建设和产业发展，其综合实力和竞争优势得到了飞快增强，并辐射带动周边；另一方面，新水冶镇对原有的行政机构和事业单位进行综合设置，加大了编制资源倾斜力度，安阳县为新水冶镇增加了87名行政事业编制，同时，分两批把项目审批、规划建设、城镇管理方面的137项县级经济社会管理权限下放给新水冶镇，有效解决了水冶镇权责不匹配的问题，使全镇经济发展和社会管理活力得到释放。

表3 3类调整模式乡镇城镇化增长水平对比表

3.2 区划调整增强了乡镇的整合资源能力

人口和经济活动空间分布的集聚水平不同形成了城市与乡村两种不同的社会经济活动组织方式和居民生活方式，这种城乡差异也是推动社会经济不断发展前进的动力之一[20]。行政区划调整后，乡镇人口和用地规模快速增长，具备了推进城镇化的客观基础，实现了乡镇空间整合需求。区划调整增强了乡镇的整合集聚能力，对于城镇化发展具有重要的推动作用，体现在两个方面（图2），一方面增强了区域的资源整合能力，统筹城镇用地资源。调整前，安阳县产业集聚区规划蒋村镇为产业发展区，将已初具城镇雏形的水冶镇作为建成区，但受到行政区域的分割和制约，无法统筹发展，对长远发展不利。调整后，水冶镇和蒋村镇统筹规划拉大水冶镇城镇框架，实现产城互动，推动城镇向东、向北拓展延伸，解决水冶镇发展空间不足和蒋村镇基础设施薄弱的难题。另一方面提升了区域的公共设施和基础设施配置能力，提高了区域整体开发水平和服务水平。调整后，辛庄镇在盆窑村、冯堤口村实施了整村推进工作，在柳园等村实施了胡同户户通工作，水源公路开始修建，农业开发项目继续施工，制约辛庄镇西南部多年的交通问题得到破解。同时对27个新建村室进行了配套提升，为村民议事办事提供了方便。

3.3 区划调整增加了乡镇的扩容提质能力

图2 乡镇行政区划调整对城镇化发展作用机制图

区划调整增加了乡镇的扩容提质能力，主要表现在人口和面积规模，以及经济发展方面（图2）。一方面，在人口方面，由于建制变更，乡镇合并后，乡镇面积扩大，人口增多，城镇人口增加。调整前，水冶镇面积30 km2，总人口18.7万人，是原安阳县人口最多、面积最小、经济总量最大的乡镇。调整后的水冶镇面积达到97 km2，人口24.1万人。另一方面，在经济方面，区划调整可有效促进企业和人群向集镇集中，有利于形成较大规模的城镇格局，进一步强化小城镇的中心带动作用，提高综合承载能力和辐射带动能力，创新体制机制，增强经济实力和发展活力，加快城乡一体化的进程，经济运行更加发达。撤乡建镇后，辛庄镇城镇人口年均增长7.3%，城镇人口明显增长，同时经济实力显著增强，人均GDP年均提高了17.39%。水冶镇调整后，市县两级财政共计向水冶镇拨付专项资金、返还土地出让金和各种税收奖3.6亿元，镇级可用财力明显增强，经济运行趋稳向好，综合实力不断提升。

3.4 区划调整提升了乡镇的有效治理能力

行政区划调整不仅使得行政管理方式和人们的生活方式向城市转变，区域间要素流动集聚，资源配置趋于合理化，同时促进了政府职能转变，推动了政府管理制度的创新，提升了乡镇政府的有效治理能力，主要体现在两个方面（图2），一是区划调整精简了乡镇政府人员和机构，节约了财政开支。调整前，乡镇数量过多、干部超编严重、内设机构庞杂，造成政府运转成本过高，并直接转化为居民负担过重。调整后，乡镇数量和内设机构都得以减少，降低了财政支出，行政管理成本大幅下降，有效解决乡镇机构臃肿、人员膨胀等问题。二是区域调整减少了区域的管理层级，促进要素流动与合理集聚，削弱了经济社会要素流动中的门槛，使各种发展要素在市场规律的作用下实现了集聚发展和规模效益的最大化。

4 结论与讨论

本文从人口、经济、土地和社会等4个维度构建了乡镇城镇化水平评价体系，并基于撤乡建镇、乡镇撤并和乡镇改办3类区划调整模式的典型乡镇进行实证研究，分析发现，撤乡建镇人口城镇化水平显著提高，人口城镇化水平对综合城镇化影响呈降低趋势；乡镇改办经济城镇化水平显著提高，经济城镇化水平对综合城镇化影响呈增长趋势；乡镇改办土地城镇化水平显著提高，撤乡建镇和乡镇改办土地城镇化水平对综合城镇化影响呈增长趋势，而乡镇撤并土地城镇化水平对综合城镇化影响有所降低；乡镇改办社会城镇化水平显著提高，社会城镇化水平对综合城镇化影响呈降低趋势。行政区划调整增强了乡镇的确权赋能、整合集聚、提质扩容和有效治理的能力。

本文在一定程度上反映出3类乡镇行政区划调整模式的城镇化效应的特征与趋势，弥补了现有研究对行政区划的不足，可为乡镇选择区划调整模式提供参考。但行政区划也并非城镇化发展的唯一方式，要真正寻找到推进我国城镇化发展的保障机制，需要因地制宜基于乡镇自身条件采取不同发展模式。