检察机关提起行政公益诉讼的诉讼请求研究

伍滨江 陆文丽

关键词行政公益诉讼 诉讼请求 原则 方法

诉讼请求是人民法院受理并做出裁决的依据，科学准确提出诉讼请求，避免败诉风险，是检察机关在公益诉讼过程中需要重点把握的问题。检察机关在提起行政公益诉讼工作过程中，往往存在诉讼请求与法律关系把握不准确、在法律竞合情况下的诉讼请求选择不恰当等情况，最终导致案件判决结果达不到预期要求，甚至最终败诉的结果。本文主要对检察机关提起行政公益诉讼的“诉讼请求”进行分析，以探索如何开展行政公益诉讼。

一、我国立法上对行政公益诉讼请求的规定

（一）行政公益诉讼请求的一般规定

我国《行政诉讼法》仅在第二十五条四款中设置了检察机关提起公益诉讼的内容，该条立法相对简单，可以看作是原则性的规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十八条对此行政诉讼诉讼请求行细化，该项规定同样适用于检察机关提起的行政公益诉讼，其问题在于检察机关能否提出判决行政机关予以赔偿或者补偿的诉讼请求。笔者认为，检察机关提出的诉讼请求在考虑公益性的同时，也要考虑可操作性，若提出损害赔偿请求，则应当考虑请求损害赔偿具体是赔偿哪方面的损害，如何确定赔偿数额。一般情况下，行政公益诉讼不应提出损害赔偿请求，但若是检察机关在督促履职的过程中，在紧急情况下，代为采取补救措施而产生的费用，应当可以提出损害赔偿请求。

（二）确认违法之诉与继续履行之诉

在行政公益诉讼工作中，检察机关经常同时提出确认违法之诉与履行之诉，但根据现有的规定，笔者认为不应当同时提出确认之诉和履行之诉。《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》（下称办案指南）规定的确认之诉主要适用的三种情形中，行政行为均没有继续履行的可能，根据《行政诉讼法》第七十四条的规定，法院可以主动判决确认违法。而履行之诉适用于行政机关不履行或不全面履职法定職责，判决履行仍有意义的情形，如果在诉讼过程中，行政机关履行职责、国家利益或者社会公共利益得到维护并使得检察机关的诉讼请求全部实现的，检察机关可以将责令履职的诉讼请求变更为确认违法。需要注意的是，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条规定的判决责令行政机关采取补救措施，并非继续履行之诉中的继续履行职责，而是用来代替继续履职的补救措施。办案指南规定在诉讼过程中，可以将履行之诉变更为确认之诉，也就是说，确认之诉与履行之诉所适用的情形不一样。从待证事实上看，提起行政公益诉讼的前提之一就是行政机关怠于履行法定职责或者违法履职，因此，无论从诉讼效率或诉讼成本考虑，检察机关在起诉时，都不应当同时提起确认之诉和履行之诉。

（三）抽象行政行为的附带审查

《行政诉讼法》第五十三条规定在国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法时可以请求附带审查。那么，检察机关在提起行政公益诉讼过程中，能否一并提出对规范性文件进行审查的诉讼请求？笔者认为，在行政公益诉讼过程中一并提出对抽象行政行为的附带审查，不仅有利于加强对政府行政行为合法性的监督，更有利于保障国家利益和社会公共利益。关于检察机关作为公益诉讼人与附带审查的被诉行为无利害关系，能否作为主体提出附带审查的问题，笔者认为，检察机关作为法律监督机关，所保护的是国家利益和社会公共利益，即便与被诉的具体行政行为没有直接的利害关系，但这是法律赋予的职责，应当可以作为主体提出对规范性文件的附带审查。

二、检察行政公益诉讼确定诉讼请求的原则

检察机关提起行政公益诉讼的诉讼请求应当坚持督促履职原则、国家利益和公益性原则以及必要性原则，根据案件事实和证据选择最准确适宜的诉讼请求。

（一）督促履职原则

在确定诉讼请求的过程中强调督促履职原则，主要基于两个方面：一是立法性规定的授权，根据我国宪法法律的规定，检察机关的定位是法律监督机关，包括对行政权的监督。在检察机关对行政机关的监督中，行政公益诉讼是非常重要的内容，而检察行政公益诉讼的诉讼请求核心在于督促行政机关依法履行职责以维护国家利益和社会公共利益。二是行政机关的职权，行政机关所有的行政活动都应当有法律法规的授权，并遵守合法行政与合理行政的原则，检察机关所应当监督的是行政机关未依法履职导致国家利益和社会公共利益受损的情况，即监督行政机关的不作为和行政违法行为。因此，检察行政公益诉讼的诉讼请求应当坚持以督促行政机关依法履行职责为出发点。

（二）国家利益和公益性原则

检察机关提起行政公益诉讼的核心目标在于保护国家利益和公共利益，诉讼请求必然要围绕这个目标而确定，与国家利益和公益无关的请求则不应该在公益诉讼中涉及。国家利益和公共利益是一个不确定概念，但其内涵具有很强的适应性和变动性，可以根据具体案件的时空背景作出相应的调整与衡量。为了保障行政公益诉讼的顺利开展，实践中必须准确把握“国家利益和公共利益”的具体内容。国家利益和公益性原则不仅限定了诉讼请求，同时也限定了提起行政公益诉讼的条件、受案范围、调查取证方向。行政公益诉讼的诉讼请求必须坚持国家利益和公益性原则，既可以防止检察机关滥用监督权，也可以“防止国家司法资源的浪费，有利于公共利益的保护”。

（三）必要性原则

必要性原则是指在所有能保证达到保护公共利益目的的方法中，选择干预最小但又是为实现保护公益所必须的诉讼请求。也有学者称之为比例原则，即检察机关行政公益诉讼过程中，有多种方式、多种手段可供选择的情况下，应当选择对行政权干预最小、最节约司法资源的方式和手段。行政公益诉讼起诉前应当经过诉前程序，当诉前程序能够解决的情况下，就不应当提起诉讼;在起诉的过程中，应当选择最适宜的诉讼请求。如在行政行为应当撤销的情形下，若撤销会给国家利益或者社会公共利益造成重大损害，则应当请求确认行政行为违法或无效。

三、确定检察行政公益诉讼请求的方法

行政公益诉讼的诉讼请求应当依据行政机关的职权及行政行为的性质，围绕保护公共利益有针对性的提出。提出检察建议是行政公益诉讼的前置程序，诉讼请求除了与行政机关的职责相对应，还应当与检察建议的内容相对应。

（一）准确把握行政机关的行为的具体性质

检察机关在选择行政公益诉讼诉讼请求时，应当界定行政机关不依法履行职责的具体情况，我国行政法学界一般认为，行政行为可分为作為行政行为和不作为行政行为，行政不作为包含拒绝履行法定职责、不正确履行法定职责、拖延履行法定职责、不完全履行法定职责、疏于履行法定职责。违法的具体行政行为表现为无权限行为、超越职权、滥用职权、显失公正、程序违法等形式。在明确区分行政行为性质的前提下，分别选择对应的确认行政行为违法或者无效、撤销或部分撤销违法行政行为、履行法定职责等诉讼请求。

（二）准确把握案件情况及证据材料

诉讼请求应当以客观事实为基础，以证据作为核心，并以达到明显优势的证明程度作为支撑。法律事实是定案的依据，需要通过证据将法律事实展现出来，因此，诉讼请求应当是通过全面分析案情和证据材料，正确把握案件性质形成的。根据办案指南的规定，行政公益诉讼的案件事实包括四个方面的内容：一是负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为;二是国家利益或者社会公共利益受到持续侵害;三是检察机关已经向行政机关发出诉前检察建议;四是行政机关收到建议后仍不依法履行职责或未全面履职。检察机关应当依据待证事实提供相应的证据，根据相应的证据选择合适的诉讼请求，事实和证据直接决定诉讼请求是否得当，能否获得法院的支持。

（三）准确把握维护公益的目的

公益诉讼的本质是公民共同行为的有机组成部分，在公共利益受到损害时，公民可以通过多种共同行为维护和捍卫公共利益，而检察公益诉讼就是其中之一。检察机关提起行政公益诉讼是检察监督权对行政领域的介入和干预，最终的目标在于保护公民共同利益，因此，在选择诉讼请求时必须紧紧围绕公益进行。在内容上，诉讼请求所主张的权利应当完全围绕公共利益展开，应当超越其他个人利益;在法律效果上，诉讼请求的实现应当具有一定的社会效益，使得所有与案件相关的受害人或者潜在受害人的利益都能实现。

（四）准确把握与检察建议书的关系

按照我国行政公益诉讼的制度设计，检察机关提出诉前检察建议督促行政机关依法履行职责是提起行政公益诉讼的前置程序，行政机关收到检察建议后仍不依法履行职责是提起诉讼的基础和前提，因此，诉讼请求的内容应当与检察建议相对应。行政公益诉讼审理的重要内容之一就是行政机关收到检察建议后是否依法进行整改，检察建议的内容是否得以实现。若检察建议的部分内容已经实现，则仅应当将未实现的部分作为诉讼请求，并将已经实现的部分在起诉书中作出说明。

四、结语

检察机关提公益诉讼工作，是党和国家赋予检察机关的一项创新性法律监督工作，承担着保护国家利益和公共利益的重要职责。检察机关在行政公益诉讼过程中，应当通过发出准确的检察建议、提出适当的诉讼请求，更好的实现对国家利益和公共利益在法律上的救济和保护。