铁路建设项目生态补偿机制研究

史昌盛

(中国铁建股份有限公司 北京 100855)

1 引言

铁路是重要交通基础设施之一，铁路项目的建设会极大带动区域社会经济的发展，同时又不可避免占用大量土地，带来环境污染和生态破坏[1]。 在铁路建设带来的生态影响中，对重要生态敏感区的影响最为重要。 重要生态敏感区内留存着珍稀濒危野生动植物，拥有重要的生态服务功能，对维持我国生态安全极为重要。 一般来说，铁路建设项目在选线阶段会尽量绕避重要生态敏感区和名胜景区等，如武十高铁武当山段，为保护武当山风景区，提出了绕避和取直穿越武当山风景区两个方案，并从工程造价和吸引客流的角度对两种线路方案进行了对比[2]，由于受到政治、运输需求、运输量等因素的影响，很多铁路建设项目不可避免穿越重要生态敏感区，由此产生对珍稀、濒危动植物以及重要生态系统等的损害[3]，如何调整重要生态敏感区的保护和铁路建设的关系，建立生态补偿机制是解决途径之一。

2 铁路建设项目生态补偿标准研究

2.1 生态补偿核算方法

铁路为线型工程，且占地面积大，经常会侵占多种生态系统领域，造成一定的自然资源损失和生态系统服务功能损失；另一方面，铁路建设会对沿线动物、植物、土壤等方面产生一定影响，会从生态系统和生态因子两个层面带来损害，在生态补偿中也应考虑对生态服务功能价值补偿和生态因子价值补偿两个方面。

生态补偿一般包括三个方面，一是补偿重要生态系统的破坏成本；二是补偿个人或区域保护生态系统本身保护或破坏成本；三是对具有重要生态价值的区域或对象进行保护性投入[4]。 对于穿越重要生态敏感区的铁路建设项目来说，是对应的第三种类型。

生态补偿标准的核算有两种方法，一种是协商法，另一种是核算法，两种方法均有利有弊，协商法存在一定的主观性。

核算法是以生态环境损失或生态服务功能价值评估核算为基础确定生态补偿的标准方法。 根据铁路项目特点，铁路建设项目对生态环境的影响一般体现为对生态因子的影响和对生态系统服务功能的影响，具体到生态补偿核算方面，可概括为生态服务功能价值损失核算和生态价值损失核算(见图1)。

图1 生态补偿标准核算框架图

其函数关系可表示为：

式中，F 为生态环境损失的补偿价值；Bi为第i 种生态服务功能损失的补偿价值(水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性)；Di为第i 个生态因子损失的补偿价值(动物、植物、土壤等生态因子)；k1、k2为系数；n 为生态因子数量。

协商法是利益相关者就一定的生态补偿范围协商同意而确定生态补偿的标准的方法。 具体到铁路建设项目上，目前尚无完全采用协商法确定生态补偿标准的案例。 从可操作性角度，确定铁路建设项目生态补偿标准的最佳方案是以核算法为基础，通过协商达成一致。

2.2 生态服务功能价值损失核算

生态服务功能价值核算是生态系统提供的服务功能进行货币化评价，主要包括水土保持、水源涵养、防风固沙和生物多样性等服务功能的价值核算。

生态服务功能价值核算方法可分为两类：一是模拟市场技术，是以支付意愿为基础的核算方法，它以支付意愿或净支付意愿来表达生态服务功能的经济价值，其评价方法只有条件价值法[5-10]。 二是替代市场技术，它是以消费者剩余和“影子价格”来表达生态服务功能的经济价值，评价方法多种多样，其中有市场价值法、机会成本法、人力资本法、替代成本法、享乐价格法、重置成本法和旅行费用法等。 生态服务功能价值损失的核算方法很多，可针对具体铁路项目特点和生态系统特征选择适宜的核算方法。

2.3 生态价值损失核算

铁路建设项目对生态因子的影响不仅表现为对动物、植物等生物因子的影响，也表现为对土壤、地形等非生物因子的影响。 重要生态敏感区内一般具有重要的生态服务功能或重要保护物种。 针对穿越重要生态敏感区的路段，重要保护物种的生态价值损失的核算尤为必要，为提高核算的可操作性，文中重点选择植物因子和动物因子进行核算。生态价值损失核算的函数关系如下：

其中，植物因子损失的核算方法如下：

式中，D1为植物损失的补偿价值；Pi为每株植物移植费用；r 为株数。

动物因子损失的核算方法如下：

式中，D2为动物损失的补偿价值；ni1为第i 种动物直接死亡数量；ni2为第i 种动物直接死亡数量，ni＝ni1＋ni2，ni为第i 种受铁路建设影响的动物；Qij为第i 种动物第j 级别的寿命损失程度；Aij为第i 种动物第j 级别的寿命损失概率；Pij为第i 种动物的单价；j 为动物寿命损失程度的级别，s 为级别数量。

3 引入途径分析

3.1 制度引入途径

目前我国生态补偿机制尚缺乏一套统一、健全的管理机制[11]，铁路建设项目更是缺乏生态补偿的实践和管理政策。 环境影响评价作为我国重要的环境保护制度之一，具有强制的法律效力，将生态补偿融入环境影响评价中，可以弥补目前生态补偿法律制度不健全、政策不完善、生态补偿实施难的现状，也可以提高生态补偿落实的可行性和可操作性。

将生态补偿引入环境影响评价工作中，可以使生态补偿工作形成统一的管理模式和管理体制。在建设项目的环境影响评价中，通过对建设项目环境影响的识别、预测和评价，确定生态补偿的范围、对象、标准和方式；通过环境影响审批，对生态补偿的范围、对象、标准和方式予以确定，并作为实施生态补偿的依据；通过施工期环境监理，对生态补偿的落实情况进行监督；通过竣工环境保护验收，对生态补偿的效果进行检验；通过环境影响后评价，回顾生态补偿的落实效果，分析原定的补偿主体、客体、标准、方式、范围等取得的经验与存在的问题，提出改进措施或进一步补偿的要求。

3.2 技术引入途径

环境影响评价具有完善的技术导则体系，拥有成熟的环境影响识别、环境现状调查、环境影响预测分析方法[12]。 生态补偿可在环境影响评价技术体系的框架下，将生态补偿的内容纳入其中。 如：通过环境影响识别，确定生态补偿的范围；通过环境现状调查，确定损害受体，确定生态补偿的主体、客体；通过环境影响预测分析，确定生态补偿的标准；通过提出环境保护对策措施，确定生态补偿的方式。

目前虽然生态补偿核算方法尚处于研究阶段，尚无成熟的核算方法，但生态补偿的理论已建立，基本的核算方法也可应用于实践。 若将生态补偿核算方法纳入到环境影响评价技术导则体系中，不仅可以丰富技术导则体系，而且可以完善生态影响评价内容，使生态影响分析半定量化或定量化，提出的生态保护措施更具针对性和可操作性。 此外，将生态补偿纳入到环境影响评价中，也可完善环境经济损益分析内容，使工程投资决策更具合理性。

3.3 补偿方式引入途径

针对铁路建设项目的特点，最优补偿方式为货币补偿，货币补偿纳入到工程投资。 在可行性研究阶段，同步开展环评和环保设计，并通过环境影响评价确定生态补偿的标准，在初步设计、施工图中将生态补偿投资完成纳入项目投资估算，并明确生态补偿资金的使用范围、对象、标准等。 在生态补偿实施前，应再核实生态补偿的范围、对象、标准等，按照实际情况调整和实施生态补偿。

针对铁路建设项目计列的补偿资金，应成立专项资金，用于因铁路建设造成的生态服务功能价值损失和生态价值损失。

4 结束语

对于穿越生态敏感区的铁路建设项目来说，生态补偿是实现铁路建设与环境保护之间相平衡的一种手段。 而成熟的环境影响评价制度为生态补偿的实施提供了平台，可提高生态补偿的可行性和可操作性。 此外，文中重点介绍了动物和植物两个生态因子的补偿价值方法，但对于生态系统服务功能价值和其它生态因子的补偿价值尚缺乏成熟的补偿价值定量估算的方法和生态损失的界定方法，铁路建设项目生态补偿的目标层和量化的指标层的目标指标体系尚需进一步研究。