加强党对内部审计工作领导的路径研究

王海兵 赵李丽 张元婧 代万捷

【摘 要】 新时代，内部审计肩负新的历史使命。中央审计委员会的成立提高了党对审计工作的领导力度，指明了审计工作对加强党和国家监督体系的现实意义。作为组织治理的第三道风险防线，内部审计将在党的领导下发挥更重要的作用。文章回顾了国内外内部审计工作领导体制的差异、我国内部审计组织机构设置模式以及党领导内部审计工作的制度基础，指出了新时代中国特色社会主义审计管理体制改革背景下，加强党对内部审计领导的现实需求和重要意义，并从思想先导、行政领导、制度引导、业务督导、人才向导五个方面提出了加强党对内部审计工作领导的实施路径，提高内部审计工作的政治站位，增强其权威性和独立性。本研究有助于加快构建“中央审计委员会—国家审计—内部审计”的大审计格局，整合不同类型审计资源，提升审计监督合力。

【关键词】 党的领导; 中央审计委员会; 审计管理体制; 内部审计; 实现路径

【中图分类号】 F239  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2020）20-0009-06

一、问题的提出

党的十八大以来，国家对审计工作予以高度关注并出台多项重要文件，指出国有企业单位等应认真完善企业内部审计制度以防止国有资产流失，同时还应开展领导经济责任审计确保管理人员清正廉洁。《深化党和国家机构改革方案》的颁布意味着建立高效统一的审计管理体制，组建中央审计委员会具有时代意义。2018年3月，《审计署关于内部审计工作的规定》（“审计署11号令”）实施，对党的领导与内部审计的开展提出了新要求，使内部审计的权威性和独立性进一步增强。2019年10月，党的十九届四中全会指出，必须坚持和完善党的领导体制，把党的领导融入到国家治理之中，推动国家治理水平有效提升。此外，全会还强调必须进一步完善由党领导、各审计机构助力的兼具权威性与协同性的国家监督体系。内部审计是国家审计的基石，也是企事业单位内部控制机制的重要部分，它对监督评价各单位经营状况、防控既存风险、实现价值增值均有重要意义。目前，我国的内部审计在“独立性”和“全面性”上还较为薄弱，加强党对内部审计的领导一方面能弥补内部审计在发展中的既存缺陷，提高内部审计效率;另一方面，在中央审计体制改革背景下，内部审计也能反哺国家治理，强化公司治理与国家治理的融合。因此，探讨党与内部审计的相互关系、回溯党领导内部审计的制度基础、构建党对内部审计的领导路径对推动内部审计发展和审计体制改革均具有一定的现实意义。

二、文献回顾

内部审计对企业的风险控制、价值创造，对国家的资产保值增值、反腐倡廉等都具有重要意义。目前，我国积极推动审计管理体制改革，而党对内部审计工作领导的路径研究既是中央审计委员会成立背景下对内部审计发展方向的探讨，也有助于提高内部审计工作的权威高效性、国家工作的廉政清洁性，最终实现推动社会经济持续健康发展的目标。

（一）内部审计工作领导体制的国内外比较研究

西方内部审计经历了从传统的内部审计到现代内部审计转变的悠久历史。然而我国的内部审计是在吸收借鉴西方内部审计经验的基础上进行的本国化发展。西方国家内部审计发展的理论研究更丰富、实践更充分、制度也更加健全，我国应该在全面分析的基础上去粗取精，结合我国特色探索符合国情的内部审计体制。一方面，在内部审计机构设置上，一些国家的内部审计机构隶属层级较高。其中英国主要是通过独立的审计机构与审计委员会相结合;德国企业则是董事会与其相联系;美国内部审计则是英国和德国相结合的产物，内部审计工作向审计委员会和首席财务官负责;日本内部审计工作则是通过监察机构来执行;然而，在中央审计委员会成立以后，我国内部审计机构为了突显党的领导作用以及加强其权威性，其工作都在党组织和高层管理者的领导下进行。另一方面，在内部审计组织设计层面，英美等国主要实行审计委员会制度，旨在通过多人参与实现内部审计工作的公平、公正、独立;德日等国家主要推行总审计师制度，使得内部审计工作的独立性受到一定的影响;不同于西方，我国设立总审计师制度，它将与最高党组织领导相互协调配合，强调总审计师的独立性并通过“双重领导”保障审计质量，形成中国特色内部审计组织设置[1]。

（二）我国内部审计组织机构设置研究

内部审计组织机构的设置方式对内部审计工作质量有着重要影响。内部审计组织机构设立需要对内部审计工作的独立、权威、高效等方面进行全面考虑。除此之外，内部审计的权力更大，有更多的自由裁量权，才能对被审计单位起到震慑作用[2]。由于我国内部审计的产生和发展以及完善度都不及西方国家，因此，我国内部审计组织机构模式体现出了各国内部审计组织机构设置的影子。目前，我国内部审计组织机构模式主要有隶属于财会部门、总经理、监事会、董事会以及经营管理系统这五种模式。其中，第一种内部审计机构一般进行一些日常性的工作，其独立性难以得到保障;第二种模式，存在着难以对管理层实施内部审计的问题，其权威性被大打折扣[3];虽然第三种模式有效解决了第二种模式的不足，但是该模式对于组织經营决策方面的贡献则略显不足;在隶属于董事会的模式下，内部审计机构的审计范围不仅包括业务经营领域，还涉及管理领域;在第五种模式中，内部审计工作的报告、组织等都是双重和双向的，极大地增强了内部审计工作对组织经济效益、监督管理等方面的作用。新时代下，我国内部审计由最高管理层党组织或主要负责人直接领导，落实双层领导，高度保障其权威性。

（三）新时代下我国内部审计发展的现状研究

中央审计委员会第一次会议对内部审计进行了明确说明，要求结合国家审计、注册会计师审计等各方审计力量，强化党对内部审计的指导并共建“大审计时代”[4]。新时代赋予内部审计新职责，内部审计应当从其领导机制、审计技术、责任承担等方面贯彻中央审计委员会的精神，实现转型发展，确立党在内部审计中的领导地位，增强内部审计的独立性[5]，同时也需要超越“账房先生”的角色，逐步参与组织的经营与决策过程，提供有效、具有可行性的审计服务，结合组织实际改善其经营情况，体现内部审计的内在价值[6]。此外，内部审计机构应当借助信息技术实现审计全覆盖、培养高素质审计人才以及利用审计监督合力等多个方面贯彻中央审计委员会精神，从审计人员政治站位、非现场联网审计、大数据区块链应用审计等方面着手向新时代内部审计的发展方向转型[7]。目前，我国内部审计还存在管理层重视不足、问责弱、整改差的情况，而加强党对内部审计工作的领导，既能加大党委对审计情况的问责力度，也能以下级单位党委为主体，落实对审计结果的整改及运用[8]。

（四）研究述评

现有研究较为全面且详尽地比较了国内外内部审计在机构设置、组织设计上的差异，分析了我国内部审计组织机构模式的主要特征并结合审计管理体制改革的背景分析了新时代下内部审计体现的新特征、新方向、新路径。但这些研究多是依据西方国家内部审计制度经验来完善我国的内部审计制度，且研究时间较早，没有及时反映中央审计委员会的精神，将党的领导与内部审计的发展联系起来进行研究。因此，本文在已有的研究基础上，从党对内部审计工作领导的制度基础、现实意义以及路径研究三方面展开探析，从思想先导、行政领导、制度引导、业务督导以及人才向导五个方面提出具体实施路径。

三、党对内部审计工作领导的制度基础

党领导内部审计，是指在内部审計中以党的领导为核心，从党和国家的战略高度对内部审计进行指导和监督，让企事业单位的发展目标与国家政策紧密联系，让内部审计直接受单位党组织领导，从而提高单位解决问题的能力，保障单位目标的顺利实现。党领导内部审计既是新时代下中国内部审计制度革新的重要表现，也预示着内部审计将承载更大的历史使命。自1921年中国共产党成立以来，对审计工作的重视程度逐步提高，为新时代下党对内部审计的领导提供了制度基础。1923年成立的安源路矿工人俱乐部经济委员会审查部，是中国共产党成立后最早领导设立的审计监督机构。1927年，党的第五次全国代表大会首次设立中央审计委员职位。1934年，建党后的第一部审计法规《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》[9]颁布，它首次设立中央审计委员会（后称“国家审计委员会”）且直接由中央执行委员会领导，增强了审计机构权威性[10]。1982年，修订后的《中华人民共和国宪法》新增了审计监督职责。1994年正式颁布《中华人民共和国审计法》，通过法律确立了内部审计制度。1997年《中华人民共和国审计法实施条例》实施。2014年，党的十八届四中全会提出“八大监督体系”，“审计监督”首次独立于“行政监督”。2018年，“审计署第11号令”等文件为内部审计提供了更有力的制度保障和更高的要求。随着党和国家机构改革的推进，党提出重新组建中央审计委员会，并于2018年5月召开了中央审计委员会第一次会议。2018年9月，国家审计署成立“内部审计指导监督司”，拓展了对内部审计的监督范围，完善了党对内部审计工作监督的体系。

四、加强党对内部审计工作领导的现实意义

中央审计委员会的组建昭示着我国的审计机关将作为组成部分之一共同构建党和国家的监督体系。加强党对内部审计工作的领导能推动国民经济平稳向前发展，促进国家治理能力现代化，同时推进反腐工作并保障内部审计质量。

（一）促进国民经济高质量发展

内部审计机构是国家审计职能的延伸并和我国的经济背景密切关联，因此加强党对内部审计工作的领导是实现国民经济高质量发展的现实需求。一方面，内部审计必须履行对各企事业单位的经济活动监督职能，通过发现和改善企业可能存在的风险和缺陷，完善企业治理水平，实现经营目标。鉴于各企业的经济发展是国民经济的基础，因此通过党对内部审计工作的领导，能更有力地保证各单位的利益，维护国家经济安全，为国民经济发展奠定基础。另一方面，我国内部审计工作的开展以国有经济占主导为背景，在党的领导下内部审计能更有侧重地关注经济发展中的国有资产和环境保护等重要内容，例如通过实施自然资源资产管理审计和生态环境保护责任履行审计，鼓励绿色经济的发展，调整经济结构。同时，对各单位涉外经济活动的审计能保障国家利益，实现经济稳定增长。而随着内部审计的转型发展，其将进一步发挥监督的基础性作用，从“去产能”“降成本”等多个方面推动我国的供给侧结构性改革，转变经济发展方式，在整体上提高国民经济发展的可持续水平以及对经济新常态的适应能力。

（二）提升国家现代化治理能力

我国全面深化改革工作要求推进国家治理体系和治理能力现代化。而党对内部审计工作的领导能通过对经济活动的监督进一步提高国家治理能力并改善民生。其一，以党为核心，发挥内部审计对重要经济活动实施情况的监督评价作用，加强对资源开发与交易、重大投资项目以及民生政策落实情况等重要内容的内部审计，能监督权力运行，推动廉洁政府的建立;其二，内部审计作为一种专门监督，是建设法治政府的有力保障，内部审计能在工作中及时为纪检监察机关、司法机关客观直接地提供涉及重大违纪违法问题的相关线索，通过法律制裁企事业单位的非法行为来有效保障社会公平公正，推动法治政府的建立;其三，内部审计具有服务发展的本质特征且党在对内部审计工作的领导中赋予了内部审计建议的职能，因此内部审计能成为党和国家实施重大政策过程中的参与者，在提出建议的同时促进单位业务转型和体制改革创新，服务国家发展战略;其四，党的领导能鼓励内部审计聚焦对教育医疗、交通运输等公共服务领域的重点民生资金的审计情况，推动各单位对惠民政策的贯彻落实，有助于及时发现问题并改善民生环境。

（三）推进党的反腐倡廉建设

加强党对内部审计的领导能进一步规范权力，推进反腐倡廉建设。党的十九届四中全会指出了党在国家监督体系中的重要领导作用，鼓励审计、监察、巡视等多方力量在配合中充分发挥监督作用，使各类监督围绕党内监督实现有机协调。鉴于党内监督是第一位的，且执政党的政治权力可以维护经济利益并提升经济权力，因此，加强党对内部审计工作的领导将更有利于发挥内部审计对经济活动的监督和反舞弊职能，使内部审计监督与党内监督能更好地相辅相成。目前内部审计新增职责中包括对国家重大政策等落实情况的审计[11]，这使内部审计和党政工作的密切性增强。内部审计在各企事业单位中通过内部控制审计、经济责任审计等实现对重点领域和重点内容的有效监督，充分发挥其“自我监督”的优势，提高党的自我净化能力。其中，强化对领导、负责人等的经济责任审计，从经济决策、政策执行、权力运行等多个方面对党组织主要负责人和关键岗位领导干部进行约束，防止公共权力的滥用，将其经济责任审计结果与党员工作考察和廉政建设相结合，更有力地保障党的纯洁性和党员干部的廉洁性。此外，内部审计作为国家监察工作中的重要部分，还可以借鉴其相关制度，在打击腐败犯罪、维护党风党纪中发挥重要作用[12]。

（四）保障内部审计独立性及工作质量

首先，在内部审计工作中引入党的领导作为其开展工作的强大支撑，确保内部审计机构和人员的地位得以提高。如今，相关法律法规明确指出内部审计工作的开展要有党和主要负责人的带头。通过统筹领导降低内部审计的隶属性，减少影响内部审计独立性的限制因素，让单位最高层能及时收到重大问题的反馈并及时决策、整改和执行。同时，国有企业建立的总审计师制度既能提高总审计师的隶属层次，也能让内部审计工作在总审计师和党组织的直接、双向沟通中更具权威性。其次，党对内部审计工作的领导能及时了解内部审计的工作情况，促进审计结果的整改及运用。目前，国家审计机关的年度考核内容包括其对内部审计工作的监督指导情况，同时各单位党组织等也必須定期听取内部审计工作汇报，明确亟待解决的重难点问题。这都将极大提高内部审计的地位，有利于督促各单位组织及负责人重视并积极解决内部审计在工作中存在的问题。此外，在考察评价干部时，将参照并考虑内部审计实施及整改情况，整改结果还需向内部审计机构进行反馈，故以往存在的“重实施，轻整改”的倾向将能得到有力扭转，内部审计结果的整改及运用效果也会得到有效提升。

五、加强党对内部审计工作领导的路径研究

内部审计实际工作的开展由宏观到微观，可以具体分为决策层、制度层和执行层三个层面，它能从思想先导、行政领导、制度引导、业务督导、人才向导五个方面，构建以党的领导为核心，以内部审计为主线的“五位一体”的工作路径（图1）。这五个方面相辅相成，从过程到结果共同推进着党中央领导下内部审计的发展。

（一）决策层

决策层从思想先导和行政领导两条路径出发，是保障内部审计在党的领导下能顺利实施的前提，也是各企事业单位有效完成对内部审计工作决策部署的有力支持。

1.思想先导，内部审计工作要坚持正确的政治方向

内部审计要以习近平新时代中国特色社会主义思想为核心[13]。党的十九届四中全会指出，依靠群众在实现国家治理能力现代化上具有优越性，因此在内部审计工作中推动理念创新，贯彻“以人为本”的审计理念势在必行。内部审计在党的领导下应以群众路线为指导，其一要为民，围绕社会公众关注的热点问题实施内部审计;其二要务实，将内部审计工作落到实处，让其成为完善组织治理和国家治理的助推器;其三要求真，运用恰当的内部审计方法发现企业存在的问题，积极与管理层和治理层沟通整改现有不足。以人为本的审计理念不仅强调审计工作要为民求真且务实，更要求内部审计机构在开展内部审计时要有“温度”。一方面，在新形势下，要重视社会责任内部审计，随着人们环境意识和维权意识的强化，企业须承担更多社会责任以减少不履行社会责任所带来的负外部性，而内部审计能督促企业主动承担相应社会责任，树立良好企业形象实现长远发展;另一方面，“以人为本”审计理念的贯彻落实要求重视对内部审计人员的培养，在步入经济调整期的当下，从顶层设计上提升全民内部审计意识，使内部审计工作落于实地。

2.行政领导，把分散的内部审计统一纳入行政管辖范畴

为了进一步提高党对内部审计工作的领导力，在内部审计工作中应强化党的行政领导作用，充分发挥党在内部审计中把方向、谋大局的决策能力。首先，通过中国共产党中央审计委员会实现对审计工作的宏观统筹，设立“内部审计指导监督司”，对内部审计工作进行体系化指导。其次，尝试成立由党组织牵头的内部审计工作议事小组，对内部审计工作进行宏观长远的考虑并指导。党组织或主要负责人对内部审计的实施以及人员安排有直接领导权和决策权。其中，党委或单位中党的基层组织应对内部审计工作中出现的重大问题进行讨论和决策，加强对内部审计工作总体层面、具体层面以及特殊事项的全过程重要环节的管理。最后，鉴于党的十九届四中全会表明应完善党和国家机构职能体系，加强党对监察机关、审判机关、检察机关、企事业单位等的领导力度，因此在内部审计开展过程中，党委、纪律检查委员会和监察委员会应建立监审联动机制，增强各方合力，强化问责效果。

（二）制度层

决策层和执行层的中介是制度层，它可以通过体系建立和标准规范，既落实决策部署中提出的“干什么”，也进一步回答执行中须解决的“怎么干”，对落实内部审计工作内容，明确内部审计工作标准具有指导意义。

制度引导，建立健全内部审计工作的规范体系。党的十九届四中全会表明共产党领导是我国最大的制度优势。以党的领导为核心，紧密结合单位实际情况，努力创新制度，严格遵守制度，切实执行制度对规范行为、治理风险具有积极作用。在内部审计活动中，为了健全党全过程全方位的领导制度，将党的领导落实到对企业或单位管理的各方面及各环节，完善优化内部审计制度。内部审计制度包括法律规定、行业准则以及具体应用指南等。内部审计制度创设则包括所有者、管理层以及政府三者创设的协同[14]。虽然通常所有者创设优于管理层创设，管理层创设优于政府强制创设，但是当所有者和管理者出现分歧或者不作为时，就需要政府强制创设制度。党对内部审计的领导是对权力进行监督与制约的需要，因此新时代背景下从顶层设计嵌入审计监督制度是大势所趋。深化内部审计制度改革，加强党对内部审计工作的领导，首先体现在政治上，内部审计工作的重心要围绕党的工作开展，结合党的方针政策开展审计工作，并让内部审计结果促进党的自我优化;其次是体现在制度上，随着审计新时代的到来，党要结合外部环境的变化，充分考虑单位的实际情况，制定适用性强的内部审计制度，积极推动所有者和管理层自觉完善内部审计制度，使内部审计工作的开展具有规范性和合法性;最后体现在理念上，加强思想教育，提高全民内部审计意识，突出恪尽职守、诚信公正的职业道德要求，让内部审计工作共享党领导下的制度自信的成果。

（三）执行层

执行层包括业务督导和人才向导这两条路径，其中业务督导侧重提升审计工作的效率与质量，产生直接作用;人才向导聚焦人才储备的数量和质量，具有间接却深远的影响。它们通过业务与人才的融合，共同为党领导下的内部审计工作的扎实落地提供有利条件。

1.业务督导，加强国家审计机关对内部审计工作的监督和指导

首先，应加强党对内部审计中工作机制的监督指导。事前，建立总审计师制度，发挥各级内部审计协会等内部审计自律组织的作用，科学制定内部审计计划，提高对业务统筹规划的能力;事中，建立各单位内部审计与各方监督力量的协作联动机制，提高业务效率;事后，建立内部审计问题长效整改及报告机制，提升内部审计业务质量。

其次，应加强党对内部审计工作中重点内容的指导，重视业务延伸，扩展内部审计覆盖的宽度与深度。一方面，应结合时代背景，关注重大政策落实和重要资金使用等重点内容以及环境保护、民生保障及其他资金密集的重点领域的业务指导，增强内部审计工作的针对性。另一方面，应在党的领导中适当延伸内部审计工作的宽度与深度。宽度上，在现有的财务收支审计等内容的基础上，将内部审计延伸到社会责任、环境资源保护等领域;深度上，结合我国内部审计从抽样、制度基础向风险导向、战略导向和信息化审计过渡的历程[15]。随着资源供需矛盾的日益突出，生态文明已在战略发展中具有重要地位，企业也面临着主动承担社会责任、推动经济长期平稳发展的时代要求。目前，党中央已做出重要部署，将生态文明建设工作作为重点之一。在此背景下，各内部审计部门应当积极开展社会责任与环境资源保护等领域的内部审计，并将内部审计战略化和信息化作为重要抓手，助推企业承担社会责任，完善公司治理。

最后，应加强党对内部审计人员的工作指导。一方面，单位党组织可以搭建业务交流平台，针对工作中出现的业务重难点问题，鼓励内部审计人员进行定期总结、经验交流。同时也可以邀请专家为各单位内部审计人员提供讲座培训等学习机会，营造健康良性的工作氛围。另一方面，应加强党对审计方式创新的推动。譬如，党组织或主要负责人可以积极推广审计信息化、大数据和人工智能审计等先进审计技术方法，促进信息共享，实现上下联动和内外联动，提高内部审计业务处理效率，保障内部审计质量。

2.人才向导，着力打造适应信息化智能化环境下的内部审计人才队伍

遵循党管人才的原则，重点培养在信息化时代下适应速度快、学习能力强、实践经验丰富的内部审计人才。审计领域的不断拓展要求内部审计机构在对专业进行考量时更关注对多学科、高智能的要求，这既有利于保障内部审计的服务质量，也是培养能顺应时代变化与行业发展的内部审计人才的现实需要。党中央应该从顶层设计上重视对内部审计人员的培养，通过组织开展研讨等活动为内部审计人员营造良好的学习氛围，并鼓励技术型人才加入内部审计组织，拓展内部审计人才来源渠道，打破内部审计人才队伍单一的专业构成形式，让更多有理工科背景或掌握管理知识、计算机技术等专业技能人员加入其中。在新技术背景下，内部审计还应该与人工智能、区块链、云计算、大数据等相结合，增强审计人才队伍的综合实力。积极引导内部审计人员培养职业精神，坚实职业信念，注重内部审计沟通能力培养，进一步提高审计质量。此外，为了让内部审计人员在开展审计工作时不用受过多限制性因素的影响，更合理高效地做出客观、公正的评价，应建立健全总审计师制度下的内部审计人才分级管理体系，保障内部审计机构设置、人员配备和经费拨付，提高内部审计机构和人员的地位和权力，从而提高内部审计工作的独立性和权威性。

六、研究结论与展望

新时代，内部审计肩负新的历史使命。加強党对内部审计工作的领导，既是贯彻落实中央审计委员会精神，也是审计制度改革的重要举措。本文在对内部审计发展历程、领导体制以及新时代我国内部审计发展现状的归纳分析基础上，结合党的十八大以来颁布的与内部审计工作有关的政策、文件等，从思想先导、行政领导、制度引导、业务督导和人才向导五个方面构建了党对内部审计工作的具体领导路径，以期提高内部审计的权威性和独立性，助力反腐倡廉和国家治理，为维护国家政治经济环境安全和社会和谐稳定做出贡献。加快构建“中央审计委员会-国家审计-内部审计”的大审计格局，整合不同类型审计资源，提升审计监督合力。

随着新时代中国特色社会主义审计治理体制的革新，统筹发挥党在审计工作中的监督作用，提高内部审计权威性及整合内部审计资源将愈发重要。在未来的研究中，还可以从更细致的层面进一步探索党对内部审计的领导模式及其实施路径，加强党在内部审计工作中领导的地位，并更清晰界定党与内部审计之间的关系和界限，防止领导滥用权力影响内部审计工作以及削弱内部审计监督职能的情形发生。此外，还可以将新时代的各种信息技术纳入党对内部审计工作的领导模式构建中，加强技术引导，提升内部审计效率，推动党与内部审计工作的协同共生，让内部审计在党的领导下参与防控重大风险，促进国家治理能力现代化。

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