老旧小区改造加速

刘建华 陈娟华

目前，全国各地正在推进的老旧小区改造，有望让众多小区居民告别街老、院老、房老、设施老、生活环境差的“四老一差”困境。

2020年7月20日，国务院办公厅印发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》通篇强调要落实高质量发展要求，也就是以老旧小区改造为切入点，提升城市人居环境质量和公共服务水平，解决城市发展不平衡、不充分的问题。

住房和城乡建设部副部长黄艳认为城镇老旧小区改造涉及面非常广，而且情况各异、问题复杂，是一项系统工程。她在2020年7月21日举行的国务院政策例行吹风会上说：“做好这项工作，要解决的难点特别多，比如说需要地方统筹协调来推动，一个部门是干不了这件事的;需要多渠道筹措改造资金，光靠政府财政是不可持续的;需要社会力量参与和金融支持;居民是改造的主體，光靠政府自上而下推进是不合理的，需要动员居民参与共建;还需要整合利用各种存量资源;结合改造同步建立长效管理机制。”

面对基层推进过程中基础不同、诉求各异、标准不一等诸多挑战，老旧小区改造要“面子”更要重“里子”，方可让改造后的小区“好看”更“好住”。

对接真需求，改出新生活

老旧小区改造的主要对象是2000年底以前建成的小区。这类小区以公房和房改房为主，普遍没有物业管理，处于失养失修失管状态，在使用过程中保养程度比较差，市政基础配套设施不完善，社会服务不健全，住户改造的愿望非常强烈。

根据住房和城乡建设部的调查摸底情况，全国2000年底以前建成的老旧小区大约是22万个，涉及的居民近3900万户。《意见》提出的改造目标是， 2020年全国计划改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民将近700万户，“十四五”末力争基本完成2000年底以前建成的需改造城镇老旧小区的改造任务。

其实，很多地方很早就已开展了老旧小区改造工作。《意见》在多次试点的基础上，针对老旧小区改造中存在的难点和重点问题，提出指导性意见。改造内容分为三类：基础类、完善类、提升类。基础类涉及居民基本居住条件和居住安全、日常生活保障的基本设施，包括供水、排水、供电、安防、移动通信等基础设施;完善类是满足居民改善型生活需求和生活便利需要的改造内容，比如拆除违法建设，整治小区及周边绿化、安装电梯等;提升类主要涉及城市公共服务的供给，包括养老、托育等。

可以看出，2020年老旧小区改造与过去局限在基础类改造里面不同，不仅是建筑物屋面、外墙、楼梯、排水等公共设施的“面子”改造，还把改造内容扩展到惠及民生的完善类、提升类，其实某种程度上是城市综合更新改造提升，也是供给侧结构改革，提高城市公共服务供给的水平，属于“里子”改造。

黄艳表示：“这三类改造项目的划分主要是依据老旧小区的实际情况，以及居民的具体需求。比如小区内建筑节能改造，就不是所有地方都有需求，可能仅仅是北方地区需要;有些是要加装电梯，居民需求不一致，要达成一致了才能做。改造内容还是要看老百姓需求。老年人多的地方，年龄结构偏大的地方，可能更需要养老设施;年轻人多的小区，可能需要托育设施更多一点。在实践中，应该结合供给侧改革，补齐社区公共服务设施短板，给居民提供菜单式选择。”

黄艳认为居民的参与是做好这项工作的一个非常基本的条件。她说：“过去我们的老旧小区改造基本上是自上而下的，就是政府做，政府为主导，居民基本上是看，导致有的时候好事没办好，或者居民主动参与的积极性没有激发出来。所以这次从组织实施来讲，老旧小区改造的主体是居民。项目的生成要从居民开始，从居民的意愿、选择的菜单，以及社区的组织、建构、治理机制体制等各个方面，提出全方位的要求。”

补齐社区治理短板

老旧小区改造不只是城市更新的重要内容，也体现着治理体系和治理能力现代化的内在要求。黄艳认为，老旧小区改造作为一个非常复杂的工程，两个机制非常关键：一是政府相关工作机制，它不是一个部门能解决的问题，地方政府要统筹，各部门要合力;二是社区层面的动员组织机制，不能是从上往下的指令性工程，而应该是从下往上的项目生成。“老旧小区的居民都同意了，你去申请才能给你做，所以上下结合的机制也考验地方基层治理的能力和水平。”

2020年8月11日，江苏省召开江苏美丽宜居城市建设暨城镇老旧小区改造工作新闻发布会。截至2020年6月底，江苏近年来已改造城镇老旧小区6274个，惠及234.3万户居民家庭，今年还将完成500个老旧小区改造任务。

江苏省住房和城乡建设厅厅长周岚介绍，江苏在城镇老旧小区改造中，围绕破解上下楼难、停车难、达成共识难等问题，进行了多种探索。比如，南京市摸索出一套“业主主导、政府搭台、专业辅导、市场运作”的有效做法，截至今年6月底，全市老旧小区已加装投入使用电梯976部。苏州市推动老旧小区改造单元、物业管理单元和社会治理网格单元三网融合，创新红色管家、共享物业等长效管理模式。宿迁市尝试政府和居民共同确定改造项目内容，政府兜底负责市政配套设施不完善等基础问题，居民共商共同出资改造其他问题。

下一步，江苏各地还将积极探索市场化参与机制，吸引电梯、快递、停车、物业服务等专业机构和社会资本，共同参与老旧小区各类服务设施改造、建设和运营;支持发展养老、托育、家政等社区服务新业态。同时，吸引金融机构参与。据悉，建设银行江苏省分行未来5年将提供600亿元建设资金，支持南京和苏州两地城镇老旧小区改造。

唤醒更多社会力量

老旧小区改造是一个解决老百姓最切实的生活条件的惠民工程，光靠政府财政投入是不可持续的，所以《意见》明确提出了由政府、居民、社会力量几方共担的解决方案——基础类改造由政府资金重点支持，完善类改造部分由居民出资，提升类改造鼓励社会力量参与。

改造内容中，排水、道路等很多配套基础设施改造具有公益性强、投资规模大、收益低的特点，融资能力总体来讲有限，需要各级政府大力支持;但也有一些配套公共服务设施改造，比如说停车、便民服务等具有一定的经营性收益，具备扩大市场化融资规模的潜力和空间。

老旧小区改造是以社区为主战场、居民为主体开展的一项工作。改造完善类工程，为鼓励居民积极参与老旧小区改造，解决居民出资意愿不强烈的问题，《意见》出台相关政策支持，鼓励居民通过不同的方式来出资。《意见》明确支持小区居民提取住房公积金用于加装电梯等自住住房的改造，减轻居民出资部分的筹资压力。

加速 数据显示，截至7月底，今年全国新开工改造城镇老旧小区2.22万个，占年度目标任务（3.9万个）的56.4%，较6月末提高了16个百分点。

“真正让老百姓直接出费用的部分，只有电梯，其他都是间接的。”黄艳对此进行了详细说明，例如停车场等设施可以采取改造完后付费使用的方式，来支持改造、维护和建设费用，也可以让居民让渡一些他们共有的公共空间和资源，如一些共有的房屋，拿来做养老、食堂、抚幼等场所。“可以通过不同的方式来出资，不见得只有一个出钱的方式。”

持续推动老旧小区改造这项工作的关键，就是市场力量和社会力量。为进一步激发这部分力量的主动性，政府已经出台了多项减免税费的政策。一是参与政府统一组织的老旧小区改造的专业经营单位，其取得所有权的设施设备等配套资产改造所发生的费用，可按规定计提折旧在税前扣除;所发生的维护管理费用，可按规定计入当期费用税前扣除。二是在老旧小区改造中，为社区提供养老、托育、家政等服务的机构，提供相关服务取得的收入可以按规定免征增值税，并且减按90%计所得税应纳税所得额。三是用于提供社区养老、托育、家政服务的房产、土地，可以按规定免征契税、房产税等税费。

同时，为推动各方力量参与改造，政府鼓励原产权单位出资支持原职工住宅小区改造;鼓励引导水、电、气、暖、信等专业经营单位履行社会责任，出资参与改造相关管线设施设备，并负责后续维护更新管理。

国家发展改革委固定资产投资司负责人刘世虎认为，城镇老旧小区改造在惠民生、稳增长方面具有很强的带动作用。除了改造本身产生的更新改造投资以外，还会带动行业上下游多个行业的发展，带动居民户内改造、装饰装修、家电更新。“城镇老旧小区改造作为保障性安居工程，能够在改善困难群众居住条件的同时，对稳定投资增长、发挥投资关键作用，起到重要的支撑作用。”

刘世虎表示，根据试点经验，已经有很多企业，包括民企国企，对老旧小区改造表示兴趣。“《意见》里面给予了很好的政策支持，而且市场主体也非常感兴趣，现在很多地方都在积极地探索改造和服务模式，这非常关键。”

那么，作为老旧小区改造的重要力量，企业又是怎么看的呢？“说到经验，我觉得最最重要的一条，是有组织的强大保障。”参与广州开发区茅岗路以西城中村改造项目的富力城市更新集团总裁助理兼广州市腾顺投资有限公司总经理王建明谈起旧改深有感触。“像茅岗这种耗时长达10年的老旧改项目，涉及新旧政策的衔接、历史遗留问题的解决，因此，顶层设计、组织保障非常关键。”

他介绍，早在2010年，茅岗旧改项目就列入广州全市52条全面改造“城中村”名单。该项目体量很大，占地面积79.5万平方米，是黄埔区近年旧改大盘之一。但在过去一段时间，该项目缺乏有效政策支撑，以致签约率停滞。

“去年区里出台‘城市更新10条政策，特别是近期出台‘铁军8条措施以来，旧改工作有了更多强有力的政策依据，工作人员也更有底气，项目突飞猛进。”王建明表示，黄埔区出台首个党建引領旧村拆迁铁军8条措施，从队伍锻造、激励措施等多方面强化党对旧村拆迁工作的全面领导。为此，鱼珠街道专门派驻了一位副主任指导签约拆迁工作。“资源力量自上而下，一贯到底。”王建明表示，得益于此，茅岗项目从去年11月1日启动集体物业签约，仅用时1个月就完成了134宗集体物业100%签约，并为改造项目创造了42万平方米的可建用地，集体物业收入翻番。