以进城农村贫困人口优先享有城镇基本公共服务促稳定脱贫

王大伟

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，对在城镇工作生活一年以上的农村贫困人口，输入地政府要承担相应的帮扶责任，并优先提供基本公共服务，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农村贫困人口有序实现市民化。围绕这一重点任务，按照党中央对进一步打赢脱贫攻坚战作出的总体部署，各地区积极行动，促进进城农村贫困人口优先享有城镇公共服务，对确保贫困人口持续稳定脱贫发挥了重要作用。

一、为进城农村贫困人口提供全方位公共服务保障

各地区按照“两不愁、三保障”要求，统筹开发式扶贫和保障性扶贫，统筹农村贫困人口进城与部分城镇基本公共服务下乡，推动基本公共服务均等化，大大提升了贫困人口享有更优质公共服务的水平。

（一）强化就业服务，推动农村贫困人口转移就业

强化就业扶贫针对性，积极推动就业意愿、就业技能与就业岗位精准对接。一是着力强化劳动技能培训。湖南省每年至少为有就业意愿且未就业的贫困劳动力推荐3次岗位、提供1次职业指导、提供1次免费技能培训服务，到2019年，全省有就业意愿贫困劳动力已转移就业超80万人，占有转移就业意愿总数的98%以上。云南省通过“四个一批”技能扶贫专项行动，完成各类就业培训近500万人次，其中培训建档立卡贫困劳动力占近1/4。二是强化就业岗位对接。辽宁省组织省内外3000余家企业走进10个深度贫困县，提供岗位22.8万个，带动6381人实现就业。三是利用对口帮扶机制，推动跨区域转移就业。浙江省为外省建档立卡貧困人员1400余人提供公共就业创业服务职业技能培训。云南省实现省外转移建档立卡贫困人口23.70万人次。四是加强贫困人口创业扶持。重庆市成立为农村贫困提供创业担保的小微企业融资担保公司，2017年以来为创业农村贫困人口发放贷款约30亿元。

（二）完善社会保障，兜牢农村贫困人口基本保障底线

统筹各类保障措施，推动农村贫困人口养老保险全覆盖，提升养老保险补助水平。一是建立城乡统一的居民基本养老保险制度，确保农村贫困人口全覆盖。河南省建档立卡贫困人口参加基本养老保险人数372.3万人，参保率达到99.86%。新疆开展建档立卡贫困人口参保专项行动，扩大贫困人口参保缴费覆盖面。二是推动包括农村贫困人口在内的进城人口参加企业职工养老保险。江苏省明确在城镇就业并有稳定劳动关系的农民工，均可平等参加企业职工基本养老保险和城镇职工基本医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险并享受同等待遇。三是统筹城乡社会救助，为未落户农村贫困人口提供救助。山西省推进城乡最低生活保障制度统筹，支持将持有居住证人口纳入城镇社会救助和养老服务范围。

（三）突出医疗保障，着力做好健康扶贫

针对因病、因残致贫比例居高不下的问题，各地区把对农村贫困人口的医疗保障服务放在更加突出的位置。一是建立进城农村贫困人口健康档案。江西省建立进城农村贫困人口健康档案29万份。山东省对在辖区内办理居住登记6个月以上或有常住趋势的进城农村贫困人口建立统一、规范的健康档案，落实基本公共卫生服务。二是提高农村贫困人口住院医药费用报销比例。安徽省贫困人口住院医药费用平均实际补偿比例近95%，较普通参保患者提高约30个百分点;低保对象、特困人员等大病保险起付标准降低30%，各费用段报销比例分别提高10个点。吉林省对贫困人口实行大病保险起付标准下调40%等倾斜性支付政策。三是推动优质医疗资源下沉，为农村贫困人口提供“上门”服务。安徽省为行动不便贫困患者提供送药上门服务，选派600多名医疗专家驻点帮扶。吉林省实施精准医疗救助扶贫，专门为270多例贫困人员进行手术或外科手术治疗。

（四）加强教育扶贫，阻断贫困代际传递

确保农村贫困人口子女在本地就学不辍学或进城接收义务教育，提升贫困人口子女教育质量和水平。一是强化对贫困人口子女入学精准帮扶。河北、山东等省份对贫困生实行建档立卡管理，进行精准帮扶;广西对农村建档立卡贫困户子女实施从学前教育到高中阶段上学全程跟踪资助，确保100%资助到位。二是提升贫困地区义务教育水平。到2018年，新疆自治区22个深度贫困县全面改薄投入资金投入占总投入的约40%。三是确保进城贫困人口随迁子女教育。福建省倾斜支持进城务工人员入学受教育，对进城农村贫困人口子女可免试就读中等职业学校。

（五）扩大住房保障覆盖面，将进城农村贫困人口纳入覆盖范围

着力解决进城农村贫困人口住有所居问题。

一是通过易地搬迁等方式，推动农村贫困人口向城镇集聚，改善居住条件。广西实施扶贫生态移民工程，通过给予住房补助、基础设施补助、住房贷款等多种方式，支持生态移民向县城和园区集聚。二是推动进城农村贫困人口同等享有住房保障。重庆市打破城乡、地域和户籍限制，将进城农村贫困人口等进城务工人员和外地就业人员纳入公租房保障范围，实现城乡、市内外人员在公租房保障上的同等待遇;为120万住房困难群体解决了住房问题，其中50%以上为进城贫困农村人口。湖南省将有3.4万户“在城镇工作生活一年以上的农村贫困人口”纳入住房保障。黑龙江为进城农村贫困户6834户提供住房实物配租。

二、进城贫困人口优先享有城镇基本公共服务仍有障碍

各地在为进城农村贫困人口优先提供基本公共服务、推动城镇优质公共服务下沉等方面取得了一定进展，但对进城农村贫困人口整体情况把握、脱贫后续政策预期等方面还存在一些问题。

一是对进城农村贫困人口数量规模和公共服务需求等缺少整体把握。人口流入地整体上缺少对进城农村贫困人口的数据统计，对进城贫困人口公共服务需求了解不足，在基本公共服务供给上，实施统一普惠性政策，缺少专门针对外来贫困人口的针对性、精准化、差异化公共服务提供政策。二是脱贫之后的政策尚不明确，影响贫困人口进城积极性。对完成脱贫攻坚任务后的后续政策，目前原则性地提出“脱贫不脱政策”，对如何确保政策落实，尚没有细化具体措施。特别是对于贫困人口进城以后是否享受的相关政策、农村相关权益如何保障等没有明确的制度规定，影响农村贫困人口进城的积极性。

三、加快推进进城贫困人口优先享有城镇基本公共服务

要顺应人口进城大趋势，将乡村振兴、新型城镇化与脱贫攻坚更加紧密地结合起来，鼓励有意愿、有条件进城的农村贫困人口有序市民化并充分享有城镇基本公共服务，积极推动教育、医疗等城镇优质公共服务下沉并惠及更多农村贫困人口。

（一）加强政策统筹协调，稳定贫困人口预期

一是进一步明晰中央和地方事权和支出责任，建立健全国家基本公共服务标准体系，完善服务质量和支出等标准。二是提升资金使用效率，探索建立扶贫性基本公共服务类建设补助资金可携带的机制，提高流入地政府吸纳貧困人口积极性。三是顺应贫困地区人口减少趋势，统筹贫困地区公共基础设施布局，适度向县城、城镇集聚，并通过提供校车、救护车等方式，确保分散居住贫困人口享受高质量基本公共服务。四是加快明确脱贫后人口可享受政策，并确保农村贫困人口进城后完整保留享有农村各项权益，加快建立农村相关权益退出机制。

（二）强化贫困人口分类指导，加强全过程跟踪服务和动态调整

一是加强对贫困人口甄选和动态调整，按照具备劳动能力、无劳动能力、未成年子女等类型，实施更为精细的差别化扶贫政策;强化进城贫困人口跟踪服务，“扶上马、送一程”。二是明确贫困人口动态调整方案。根据劳动年龄和劳动能力评测，结合村集体民主评议，强化贫困人口识别精准化和动态调整;对能有稳定就业的贫困人口，要通过梳理典型等方式，明确逐步减少扶贫补助资金政策，并以远期社保保障替代现金补助。

（三）分类完善不同类型基本公共服务提供机制

一是突出对进城农村贫困人口扶志、扶智，强化就业指导、技能培训、生活融入等发展型公共服务供给。二是进一步完善城乡统一的居民基本养老保险和医疗保险，通过提供适当补贴、降低缴费比例等方式，鼓励进城农村贫困人口参加城镇职工养老保险和城镇居民医疗保险。推动为农村因病致贫贫困人口制定个性化诊疗救治方案，实现其不出村享受优质医疗服务。三是准确识别贫困人口的未成年子女，实施更加精准的助学政策，有条件的地区为贫困子女提供本地就学和进城就学等选择，确保贫困人口子女完成学业。四是适度优先为进城稳定就业贫困人口提供城镇住房保障。

（四）加强进城农村贫困人口统计工作

一是结合建档立卡基础，建立贫困人口流入流出地统计协作对接机制。二是完善进城农村贫困人口统计监测评估体系，健全进城贫困人口统计监测指标体系和评价指标体系，准确把握进城农村贫困人口整体情况。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）