发力“新基建”政府要发挥五大积极作用

陈智国

新型基础设施建设（简称“新基建”），自今年政府工作报告明确提出以来，已成为当前国内最热门词汇之一，受到政产学研等社会各界广泛关注。部分学者将新基建作为激发新消费需求、助力产业升级、应对疫情冲击的“良丹妙方”，各地政府也都出台了一系列新基建相关的行动方案或投资安排。在当前新基建大潮来袭的背景下，新基建到底“新”在什么地方，有怎样的作用，又会面临哪些潜在的风险，对政府提出了怎样的要求，尤其需要冷静的思考。

一、新基建的内涵和作用认识

新基建这个概念，来源于2018年末的中央经济工作会议，经过不断发展，最终写入2020年政府工作报告，提出“要加强新型基础建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设充电桩，推广新能源汽车，激发新消费需求，助力产业升级”。根据国家发改委新闻发布会的权威解释，新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。新基建主要包括三方面内容：一是信息基础设施。主要是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施，比如，以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。二是融合基础设施。主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施，比如，智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。三是创新基础设施。主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施，比如，重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。

从国家权威部门的定义，我们不难看出，新基建之所以被冠之以“新基建”，核心在于时代背景、产业背景的要求，那就是数字经济的发展，数据要素成为经济活动数字化、产业提质增效的关键要素。首先，是“设施新”，信息基础设施作为新基建的第一大类别，既是信息技术进步、新一代信息技术产业发展的现实需要，也是实现信息技术、数据要素与现实社会及实体经济结合的重要“连接器”。其次，是“应用新”，融合基础设施既是对现有基础设施的数字化改造升级，同时也是新一代信息技术产品、服务深度融合的应用场景，进而也是支撑要素高效流动配置的支撑性设施平台。第三，是“要素新”，在传统经济时代，土地、资本、人力是经济社会生产系统的关键要素;在数字经济时代，万物互联，万物皆为数据，数据就是生产力，新基建对应于数据要素，是数据要素进入实体经济的重要通道，同样也是虚拟世界与现实世界直接的“转接器”。最后，是“作用方式新”，从本质上看，“新基建”核心是新型产业基础设施，是以新一代信息技术、信息产品和信息服务全面渗透和应用为依托，直接作用于信息产业集群，作用于传统产业的数字化升级，对产业转型升级和经济质量效益的影响更为直接和更为巨大。

正是基于此，各方专家学者都认为，新基建具有对经济发展的“带动”“放大”和“乘数”三大效应，既能实现对现有传统产业链的有效数字化改造升级，也有助于催生和培育新技术、新产品、新产业、新业态、新模式，带动创业就业，实现以“一业带百业”，推动经济增长由传统要素驱动、投资规模驱动向数据要素驱动转型，是培育经济增长新动能的重要选择。

二、新基建的投资规模和带动效应认识

2020年以来，面对新冠疫情对中国经济造成的严重影响，为了完成经济增长既定目标，各地方政府均出台了相比往年更为庞大的投资计划，重点投向就是具有发展前景的新基建项目。据不完全统计，截至目前，全国已有25个省市的政府工作报告提及新基建，其中21个地区表示将推动5G建设与布局等相关工作。

从涵盖类别来看，新基建涵盖信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施三大类别，涉及5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网等若干领域。从新基建三大类别的属性来看，信息基础设施最为聚向，指向最清晰，与信息产业、数字经济、传统产业数字化转型关系最为密切，是当前一段时期能够产生直接产业促进作用和经济提质增效的领域;融合基础设施涉及面最广，又具有显著的区域差异，是信息基础设施与传统基础设施各个领域渗透交叉领域，有些涉及直接的产业领域，有些涉及经济社会各个方面，需要分步骤、分阶段有序推进;创新基础设施最具基础性和支撑性，涉及重大科技基础设施、科教设施等，是产业发展、经济升级、社会进步的基础性创新支撑，大多具有投资周期长、支撑和引领长远的特点。

从涉及面和投资角度来看，新基建投资既有投资领域、投资规模上的优势，也有很强的产业关联带动效应，特别是在新一代信息技术产业领域。以5G领域为例来看，5G 技术的快速发展正在推动包括通信、电子元器件、芯片、终端应用等全产业链的升级。从上游基站射频、光模块、整机等通信设备制造业，到中游网络建设、网络规划设计与维护，再到下游终端及应用场景，整个生态系统涉及基础网络设备商、无线网络提供商、移动虚拟网络提供商、网络规划和维护公司、应用服务提供商、终端用户等，预计可带来数十万亿规模的经济增长。

同时必须注意到，新基建是全新的基础设施，但一定不是“平地起高楼”，不是在一片空白的基础上，大范围、全领域的投资新建，一定是基于现有产业基础设施、硬件基础设施的补短板、强功能。目前来看，我国新基建的产业基础相对薄弱，短板效应仍然突出，应遵循市场规律和产业规律，立足资源禀赋和发展实际，采取“扬长补短”相结合的方式，统筹推进新基建与产业转型升级。

三、发力新基建需警惕四类风险

当前社会各界对新基建寄予很高的期望，政府部门已经开始行动，产业界也纷纷摩拳擦掌。从实施的角度来看，新基建由于涉及面广，参与主体多、资金盘子大，建设周期长，仍有一系列风險亟待提前预判，高度关注。

（一）资源错配的风险

资源的有限性决定了资源要素配置的选择性命题，如何将有限的资源配置在最能发挥效用的领域，既是经济学研究的核心命题，也是各级政府需要高度关注的现实命题。资源要素配置扭曲会带来有效资源的浪费，使得经济发展和资源利用效率偏离最优状态。如果新基建投资与当地经济社会发展需求不相适应，一味超前投资、过度投资，将出现重复建设、产能闲置等现象，会造成严重的资源浪费。避免要素配置扭曲，就要求地方政府推进新基建应充分结合地区产业特色、发展基础和市场需求，发挥市场配置资源要素的决定性作用，在立足当前、兼顾长远的基础上，明确当前阶段需要加紧布局的重点领域，优先发展能够支撑新基建和新消费同频共振的关键环节。

（二）布局失衡的风险

按照国家发改委公布的范畴，新基建涉及三大类基础设施，七大领域，都很关键。当前，许多地方部门都把5G、大数据中心等作为新基建重点投资项目，纷纷加大投资力度，社会资本也将加速向相关领域集聚。腾讯5年5000亿元、阿里3年2000亿元、京东、百度、华为等大企业纷纷制定发布各自的新基建行动。地方政府的发展热情，资本逐利属性带来的企业短视行为可能性增大，有可能加剧各地新基建布局失调风险，亟需进行科学规划、统筹协调。不能仅关注当前热点领域，而忽视其他基础性、战略性领域，更不能脱离地区实际、盲目建设。要坚持量力而行、以新带旧的原则，促进新旧基础设施体系互联互通、开放共享，加速整体转型升级，实现新旧发展动能转换。

（三）财政赤字的风险

结合各省份公布的计划来看，完成规模庞大的新基建投资，在很多省份财政资金自给率较低的情况下，财政赤字率提高不可避免。而且，由于新基建项目资金相当一部分来源于不计入地方赤字的专项债，未来地方政府的系统性风险积累将会加大。要特别注意控制宏观杠杆率，一方面尽可能保持金融去杠杆的成果，另一方面防范潜在债务风险。地方政府要做好财政承受力评价，控制好投资时序和节奏安排，创新吸引社会资本参与的方式，避免寅吃卯粮，造成入不敷出、财政赤字加剧的风险。

（四）项目运营的风险

新基建既然是基建，就具备基础设施的公用性属性，存在建设周期、运营周期;而且与传统基础设施相比，新基建运营管理环节要求更高的技术属性、专业属性，需要专业团队的高度、长期参与。同时，由于摩尔定律带来的信息技术快速更新迭代影响，在信息基础设施、融合基础设施领域，也可能存在更快的技术更新换代要求，具备更短的更新换代周期。在新基建规划设计之初，就必须考虑其后续的运营模式、运营机制和运营团队，充分评估其更新迭代潜在的二次投资需求，避免建设投资巨大，运营投资更大，建设易，运营难，设施闲置或效应有限等问题。

四、政府需主动作为，发挥五大积极作用

新基建本质上还是基础设施，要充分吸收“四万亿计划”相关经验教训，做好系统性谋划与顶层设计，政府要在“新基建”建设与运营中，创新思路，主动作为，核心是要扮演好“五类”角色，发挥市场配置基础性作用，更好发挥政府作用。

（一）推进职能转变，强化新基建顶层设计

新基建具有基础性、公共性和通用性等公共服务属性，需要政府基于经济社会发展的大逻辑、大格局、大趋势，立足区域现实发展需求，深化细化新基建的路线图设计，做好财政承受力评价，做好短期、中期、长期谋划，系统布局新基建中长期规划，优化区域、行业布局，做好时间、空间、总量、结构、时序等统筹安排，完善新基建路线图、施工图的顶层设计，统领全局，创造条件，政府职能要进一步实现从指导到引导、从指挥到服务的角色转换。

（二）加强统筹协调，做好新基建参与方机制安排

新基建的高度技术属性、专业属性，决定了社会资本、社会主体必将发挥主体作用。政府要创造条件，充分发挥协调作用，吸引更多社会主体参与。要畅通要素流动渠道，打破限制民营经济进入的条条框框和各种隐性壁垒，为各类主体参与新基建创造良好制度保障。要做好各种制度性安排与设计，鼓励不同市场主体灵活运用项目混改、技术入股、知识产权入股等方式开展合作，探索政企合作、多种所有制、多种主体协同合作模式。要平衡各方需求，做好利益共享机制设计，保障不同市场主体平等获取生产要素、市场机会，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

（三）做好需求分析，提升新基建项目发包管理

新基建项目的公共属性，决定了各级政府是新基建项目的买单者和最终产权方。鉴于新基建项目的高精尖技术属性、专业属性，各级政府部门要着力做好新基建项目的需求调研，按阶段、按时序、按紧缺急需度，完善新基建项目管理，当好“新基建”项目的发包方，设计各类应用场景，通过公开招标、揭榜制、定向征集、城市发布、城市合伙人等多种方式、强化各类应用场景向企业开放，鼓励参与企业将新技术、新模式与区域应用场景深度结合，以新技术应用推动区域产业升级，促进上下游产业链融通发展，积极推广新业态、新模式，加快培育区域新的经济增长点。

（四）做好融资安排，探索新基建多元化融资渠道

新基建投资规模大、周期长，仅靠财政投资、专项债融资远远不够，要充分调动社会投资的积极性，努力实现项目融资的多元化、可持续性。政府部门要立足当地财政收支状况，结合新基建项目投资计划安排，做好新基建项目的金融服务供给，优化完善政策设计，通过 PPP、BOT、BT、TOT等多种合作方式，引入企业债券、信托融资、私募股权投资、中期票据、供应链金融等模式拓展新基建融资渠道，鼓励政府、企业、社会力量进行合作，发挥政府投资的“四两拨千斤”作用。从投融资角度来看，新基建相关技术具备交叉运用、相互赋能、深度融合等特性，需要针对不同技术形态、不同领域、不同阶段的融资需求综合运用各类投融资工具，保障新基建项目不同阶段的融资需求，实现新基建项目建设、运营的持续性和资金平衡性。

（五）深化合作治理，探索新基建多元參与共赢模式

新基建是一种信息技术与实体经济、社会发展深度融合的全新尝试，在体制机制、政策支撑、融资支持、项目管理、多元主体协同等方面都需要一系列制度性安排与治理性探索。政府要深入研究新基建各个领域的产业属性和发展趋势，积极设计新基建项目参与规则、运行机制，探索多元共治共赢模式。要超前做好风险预判，针对财政承受能力、投融资风险、项目建设、项目运营等关键环节，做好风险预案。要针对各方主体在参与过程中的行为规范、市场规则，做好违规惩戒，建立相应黑白名单制度，确保新基建项目有序进展，发挥应有的经济社会效应。

从经济学角度来看，与消费需求和净出口不同的是，新基建可以同时提升供给侧和需求侧，是供需双螺旋互动模式的整体升级。从供给端来看，新基建既拓展了生产可能性边界，有助于传统产业数字化赋能，有助于新产业的培育孵化，可以持续为经济社会各部门运行赋能。从需求侧来看，新基建有助于拉动以信息技术为代表的数字产品、数字经济的深度融合应用，对提高我国科技创新活力、拉动消费新业态新模式、提升公共服务治理水平等都具有积极的示范价值。

（作者为中国经贸导刊杂志社新发展研究院副院长）