黑龙江“垦区”公共资源管理的特殊性及解决方案

韩欣雨

[摘 要] 文章结合黑龙江农垦区的实际情况进行分析，探讨了当前黑龙江垦区建设及发展中存在的一些问题，对当前垦区公共资源管理带来一定的影响。基于此，笔者认为，垦区在这种情况下应加快行政系统改革，减少二元行政体制的影响；发挥当地老年人“乡贤”的引导作用；通过建设旅游区，发展服务业的手段倒逼公共资源管理优化。

[关键词] 公共资源；黑龙江农垦；行政体制

中图分类号：D63 文献标识码：A

建设北大荒，是党和国家的重大战略决策。经过多代北大荒人的艰苦奋斗，黑龙江垦区已经发展为我国耕地规模最大、现代化建设程度最高、综合企业生产管理能力最强的国家非常重要的商品粮基地和粮食战略后备基地，为保障国家粮食安全和生态安全作出了积极贡献。作为国家重要的商品粮基地，每到国家特殊时期，垦区发挥了突出作用，被称为“中国大粮仓”[1]。

然而，60余年之后，原有的富饶的自然资源以及美丽的环境正在被破坏。笔者认为，这是由于黑龙江垦区地区特殊的地理环境，历史遗留的政策问题以及特殊的人口结构共同构成的，文章将从垦区模式的独特性出发，并结合黑龙江垦区特殊的地区政策环境分析上述问题产生的原因，并提出一定的解决方案[2]。

一、黑龙江农垦区概况

黑龙江农垦区（又称“北大荒”）位于中国东北部小兴安岭、松嫩平原和三江平原脚下，是世界三大著名的黑土带之一。辖区土地总面积8.62万平方公里，现有耕地4320万亩、林地1380万亩、草原527万亩、水面378万亩，是国家级自然生态旅游示范区。下辖9个管理局、113个农牧场，866家国有及国有控股企业，152家非国有企业，分布在全省12个市，总人口177.4万人，其中从业人员98.3万人[3]。

二、黑龙江农垦区公共资源管理的特殊性

（一）地域相对偏远

黑龙江农垦区各农场主要分布在黑龙江省北部、东部以及东南部地区。各个农场之间距离分散且与省会哈尔滨市以及牡丹江、齐齐哈尔等省内大型城市之间相距过远，部分地区甚至位于中俄边界地区。且垦区地区对应的俄方一侧也以无人区以及沼泽地为主，这也使得垦区同俄罗斯的合作出现地理上的障碍。相对偏远的位置以及相对闭塞的环境影响了垦区资源管理的难度、资源调配的难度加大，且对于上级管理机构来说，距离遥远增加了对于资源管理的监督的成本。

（二）“地方、垦区”二元管理体系影响

历史上，在农垦区，为方便管理，其区域内拥有一套独立的系统，由黑龙江农垦总局集中管理，向下领导各个农垦分局至各个国营农场。这也形成了黑龙江省“农垦与地方”二元管理体系。但是，各个管理分局或者各个农场之间的区域并非连片，而是地方体系相互嵌套并以耕地进行明确的划分。比如有些农场同附近村镇之间临近，但是前者归属黑龙江省农垦系统，而后者则是归属地方系统。从宏观上看，分散而复杂的行政区划直接影响了黑龙江农垦总局的直接管理；而从各个农场的角度来看，被监管的风险小了很多，而且由于本身区域与临近区域的所属机构有着根本的不同，在一些涉及双方的共有公共资源比如公路或者水源时，往往存在管理困难的现实。

近年来，黑龙江垦区进行了行政体制改革以革除二元体制带来的影响。主要将农垦地区的行政职能交由各临近地方城市，农垦的概念仅停留在农业生产方面，并以其为主体建立“北大荒集团”主管各地农业。但是目前受到原有体制长期影响，改革面临的阻力仍然较大，当前各地改革效果较为有限，二元体制仍然影响着垦区。

（三）人口交流相对封闭，人口老龄化严重

受到长期以来二元体制的影响，垦区地区同周围农村地区形成了独特的“隔阂”。这种隔阂体现在制度以及文化认同的多方面。一方面，在制度上，历史上农垦系统同地方系统在教育、社会保障等方面的制度存在较多不同，使得相互之间的人员交流受到一定程度的限制；即便目前这种情况得到一定程度的改善，但是长期以来的不同使得两地区的人们之间的“身份认同”存在差异，且部分村镇同农场之间的距离并不远使得他们不需要搬离故土也可以享受到垦区的居住与商业条件。这使得垦区地区的人口交流相对封闭，仅限于垦区内部的相互交流，人口输入受到限制。

黑龙江农垦区地处国家边疆地区，气候适宜，环境优美，加之来此垦荒的第一代、第二代“北大荒人”由于过早的离开原住址从而失去原有的亲友基础，使得这些为国家农业做出贡献的人更多的选择留在这里。与此同时，新一代北大荒人则不甘心留在边陲，他们更希望离开，前往北京、沈阳、哈尔滨之类的大城市寻找发展空间。这种情况下，人员交流的封闭性使得输入人员较少但是年轻人流失较多，使得区域内的老龄人口占比急剧增大。根据2015年的数据，全垦区60岁以上人口占比已远超国家平均水平。如此的人口占比使得垦区内部在包括管理在内的各个方面的人才供应带来困难，对于垦区的治理的活力受到影响，也很有可能影响其管理方式与管理手段的更新。另外，长期的封闭的人口流动使得垦区内部人员的人际关系网络相对固定，这种情况的出现一定程度上会使得管理人员很难有效执行相关的措施，对公共资源管理的实际效果产生影响[4]。

三、优化黑龙江垦区公共资源管理的对策

上述问题的出现，为黑龙江垦区公共资源的管理带来较大的困难，也使得垦区地区生态环境出现问题进而为地区内的农业生产带来潜在隐患，基于此，文章认为，应结合问题所在制定具有针对性和有效性的对策，以革除积弊。

（一）繼续推进行政系统改革

针对当前黑龙江省“地方+农垦”二元管理体系带来的管理混乱的现象，应尽快进行行政系统改革，将原有归宿垦区管理的行政职能交还给地方系统，原有国营农场视情况保留原有国营农场名称并加入就近的地级市管辖范围，原有农田的所有权归于农场人员，相应的生态环境建设及保护工作交由地方完成。及时理清人事、社保等关系，完善好过渡工作，保障曾经为垦区建设付出贡献的人们的权益。北大荒集团应进行必要的改革实行现代企业制度。农垦区只负责所属农场的农业服务以及技术指导，资源、环境、水源等公共资源的管理由地方系统派驻官员进行管理[5]。

（二）发挥老年人的作用

在黑龙江农垦系统中，有很多人第一代第二代老年人曾经在这片土地上无私奉献，开拓进取，留下了许多感人的故事，在同辈群体和后辈中树立了好榜样，而这其中很多人和前职场领导一起，选择留在这片土地。在农垦系统老年人比重大以及人际交往圈子相对固定的既有事实中，可以充分发挥这些老年人的作用，根据个人意愿选择在所在社区公园从事对共有资源督察劝导的工作，充分利用老干部活动中心的作用，积极对其他老年人进行疏导工作，同时发挥各个国营农场关工委（关心下一代工作委员会）的作用，深入中小学和机关单位，宣传相关理念，通过功勋老人发挥“乡贤”的作用，在垦区范围内做出表率。

（三）通过生态区旅游区建设倒逼监管部门加强管理

黑龙江农垦范围内旅游和生态资源丰富，兴凯湖、珍宝岛等景点在黑龙江省乃至东北地区都十分出名，而新开流湿地、扎龙自然保护区等已经属于联合国范围内的生态保护区，而在国家转变经济发展方式的大环境中，垦区原有的单纯以农业为支柱的发展模式也受到考验。基于此垦区可以利用这一发展契机，转变自身发展的思路与方式，在推进农业建设的同时，增加第三产业的比重，例如利用黑龙江省逐步发展的道路交通网络以及自身的独特旅游资源积极发展旅游业、借助自身特色农产品资源拓展高端农产品等。同时，亦可利用中俄边境区的资源以及一带一路的政策，建立中俄合作的商贸旅游平台借此吸引相当多的俄罗斯远东地区的客源。同时，垦区管理部门可将相关建设纳入各自绩效管理中，作为地区发展评估的补充。而在旅游品牌生态品牌的建设中，势必需要改变当前河水污染、土地污染的情况。反之，如果旅游开发不善，出现亏损则直接影响主管部门的利益，通过这一层牵制关系倒逼监管部门加强监管力度，从而实现区域内公共资源的合理利用，同时获得更好的旅游生态收益，进一步促进区域经济发展。

参考文献：

[1]北大荒集团.集团简介[EB＼OL]https：//www.chinabdh.com/bdh/enterBdh/.

[2]百度百科.黑龙江垦区[EB＼OL]https：//baike.baidu.com/item/黑龙江垦区/4882677.

[3]李涛.弘扬北大荒精神 提升文化软实力[J].农场经济管理，2013（07）：18-19.

[4]隋鳳富.努力担当维护国家粮食安全重任[J].农场经济管理，2014（02）：4-6.

[5]冷红，李书亭.黑龙江垦区城镇与地方城镇共生发展研究[J].城市发展研究，2016，23（04）：1-7，18