环京津贫困带民族地区生态文明建设的多元主体协同探析

马伟华 王智睿

摘 要：在京津冀协同发展背景下，环京津贫困带内承德相关县域的生态文明建设面临着巨大的机遇。受到区位条件敏感、环境承载力低、区域间协调不足等因素的制约，积极探索当地生态建设和绿色扶贫的新路径，可以在府际关系理论的指导下，充分借鉴网络化治理的思路，通过构建政府间、政府与市场、政府与社会间的网络，更好地实现协同履责，形成政府主导下多元主体共治的生态文明建设格局，进而提升该地区生态文明建设的治理能力。

关键词：生态文明建设;环京津贫困带;京津冀协同发展

中图分类号：C95 - 05文献标识码：A文章编号：1674 - 621X（2020）05 - 0015 - 06

一、问题的提出

受历史发展、经济基础、生态发展等多种因素影响，河北省北部与京津接壤的地区形成了一个“环京津贫困带”[1]。具体是指在张家口、承德、保定3市与京津接壤地区形成的一个集中连片的“C”型带状贫困区域，共包含25个县1（见表1）。数据显示，2015年该贫困带内农民人均GDP、纯收入、公共财政预算收入仅为北京远郊区县的33%、36%、9%[2]。伴随着京津冀协同发展上升为国家战略，环京津贫困带严重阻碍了区域协同发展进程。河北省表示“要抢抓京津冀协同发展机遇，增强环首都地区扶贫开发新动力”[3]，在将区域生态功能放在首位的基础上，探索出生态修复和消除贫困兼顾的新道路。

河北省少数民族人口达367万，占全省总人口的4.8%[4]，前3大少数民族的满族、回族、蒙古族主要分布于承德、张家口、保定三地，环京津贫困带恰好是河北省少数民族分布最密集的地区。京津冀协同发展战略要求在生态环境保护和产业转移领域率先取得突破。承德市的平泉市、滦平县、隆化县、丰宁县、围场县等少数民族自治县均处于贫困带之内，是京津天然的生态屏障和国家新一轮扶贫攻坚主战场。一方面，承德6县是京津两市防风固沙和水源涵养功能区，自然环境恶劣，环境承载力相对较低[5]，其敏感的区位和发展规划决定了生态保护的首要地位，工农业开发受到一定限制;另一方面，扶贫攻坚和全面建成小康社会的压力也对区域经济发展提出了要求。受条块分割、行政层级等因素影响，北京、天津、承德三地协作也面临着利益补偿机制建设滞后，同质化竞争激烈和部分地区治理能力不足等问题。

当前京津冀协同发展继续向深度拓展，然而关于民族地区生态文明建设的成果主要关注西北、西南等少数民族聚居地区，对于环京津贫困带内的河北民族地区生态环境建设的特殊性未能引起足够重视。许多成果基于当地的“先污染，后治理”“邊污染，边治理”等问题，从思想和文化的角度展开思辨性分析，或是进行简单的案例研究。在对策建议方面大多基于政府、企业、社会三个独立层面，较少关注不同主体间的互动与协调机制。然而，生态环境问题与政府自身的治理，不同层级政府以及多元主体的参与具有着密不可分的联系，需要形成一套完整的生态文明治理体系，人类学、民族学界还需在此方面展开深入研究。因此，本文选取了兼具“民族”“生态”“扶贫”三重性质的河北省承德市，以京津冀协同发展作为重要背景，分析当地生态文明建设的多元主体协同问题。

二、网络型府际关系：河北省环京津贫困带民族地区生态文明建设的分析框架

府际关系理论最早起源于20世纪美国罗斯福新政时期，联邦政府突破了传统的二元联邦制，介入到地方公共事务的管理之中。20世纪60年代后，府际关系逐渐演变为共同承担责任并解决问题的政府间合作体系[6]。我国最早使用的是政府间关系概念，主要关注国内各级政府间和各地区政府间的关系，包含了纵向的央地关系以及横向的地区政府间关系[7]。有研究者认为府际关系就是央地政府间、地方和地区政府间以及政府部门间的关系，着重强调了利益在府际关系中的核心地位[8]。“十字型博弈”框架[9]以不同层级政府为例，很好地解剖了复杂的政府间博弈关系，初步体现出关系网络的色彩。伴随着广义府际关系的发展，斜向关系开始出现，互不隶属的地方政府间关系同样被纳入这一理论范围[10]。通过文献回顾，可以看到府际关系涵盖了不同层级的政府间关系，简言之就是横向、纵向、条块间的关系，也就是说，以横向间的合作竞争和纵向间的权责配置为基础，形成了一个立体多维的政府间网络关系。不同层级与地区的政府以及部门处于动态博弈之中。在当下跨区域公共事务逐步增加和区域间经济联系不断增强的背景下，横向间府际关系逐渐成为研究热点。研究者们从府际合作与府际竞争两大路径对区域间公共事务管理展开了广泛研究，府际治理、伙伴关系等新兴概念开始出现，从而可以分析一些最新出现的问题。

党的十九大报告提出，要着力构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的生态环境共治体系。由此可见，仅仅讨论政府间关系是不够的。西方学者较早关注自上而下的治理模式正逐渐被社会的自有组织所取代[11]。在当代中国，市场、社会等主体参与到治理进程中的变革形势愈发凸显[12]，各阶层逐渐演变为追求自身利益的行为主体[13]，对府际关系的转型提出了要求。单向决定的治理形态在现实中，难以有效地起到社会治理的作用，不能很好地适应社会的自我管理和发展[14]49 - 56。因此，当代府际关系研究的最新趋向体现为政府间协作、跨部门伙伴关系以及政府与民间社会的关系[15]，突破了体制内的框架，逐渐演变为一种共同承担责任并解决问题的府际多主体合作体系。网络型府际关系的概念开始出现，更加强调政府、市场和社会多元协同参与式治理[16]，增加了企业、非政府组织、公民等主体，其内涵也扩展为政府间关系和公私部门间关系[14]49 - 56，能够更好地阐释生态文明建设的多元主体协同问题。

河北省环京津贫困带部分民族地区面临着资源开发过度、生态破坏加剧、治理资金不足等问题，地区内生性动力不足，通常表现为不对等合作和以大帮小的援助[17]。涉及到的合作主体，主要是政府，也包括企事业单位、社会组织等。综合来看，这一过程中的府际关系既包括纵向府际关系，即中央政府及其部委和大型国企对于民族县乃至乡镇政府的帮扶;也存在横向府际关系，即援助地地方政府、企业、社会组织与当地间的关系。北京、天津2市与河北承德6县共同面临着水环境与风沙治理问题，基于生态环境利益互享形成的内部驱动力，兼具发展、补偿、扶贫等多项功能。本文主要着眼于横向间的帮扶合作与生态利益补偿，并适当关注中央政府的顶层作用，既是基于京津冀协同发展的巨大背景，也是因为当前横向府际合作中存在着诸多问题。

府际网络中各主体之间的协调与合作有利于化解这一过程中的利益冲突，实现该地区的可持续发展。笔者在文中将网络型府际关系归类为政府间和公私部门间关系的两重结构。其中，政府间关系包括中央和地方政府两大主体，进而演化出央地关系和横向府际关系。公私部门间关系包括地方政府、企业、基层组织、社会组织和公民等主体，可以概括为政企关系和政社关系两大类。需要注意的是，这一网络结构不是对等的，而是有重心的结构，私营部门和社会组织围绕着地方政府，而中央政府则居于核心地位。因此，本文的研究框架可以概括为政府主导下的网络化主体参与（见图1）。尽管生态文明建设并不等同于简单的治理，但本文希望基于治理视角构建新的治理结构，动员更多力量参与到少数民族县域的生态文明建设中来。

三、网络化主体参与：河北省环京津贫困带民族地区生态文明建设的多元主体协同

网络化治理源于传统官僚制解决复杂社会问题的乏力[18]。该理论关注成员间的相互依赖与互动[19]，引出了多元行动者参与的特殊网络，即中央政府、地方政府、私有部门、非营利组织、社区、民众等多个主体[20]，体现出治理结构网络化、工具市场化、价值取向民主化的特征[21]。在我国则主要表现为政府和非政府部门相互合作，共同管理公共事务的过程[22]。这些理论能够引导我们形成一套环京津贫困带民族地区生态文明建设的府际合作网络（见图2），对于该区域的环境治理问题具有一定的启发意义。

（一）合作与协调：生态文明建设的府际协同

区域环境问题往往具有整体性和溢出性，传统意义上以行政区划作为独立主体的治理模式难以取得良好效果，府际协同则是环境治理的有效途径之一。作为生态文明建设的主导，必须充分重视不同层级、不同地区政府的作用，加强政府间网络建设。在中央的推动下促成地方政府间的对口合作，完善利益协调机制。首要原则是尊重民族区域自治制度，各个政府部门认真贯彻并落实对民族地区依法进行帮助的责任和义务。京津承三地通过多方努力，积极促成有效的利益表达机制，开展多层次的协商对话，完善内部的沟通和谈判机制等。

通过完善利益分配机制，完善以资金补偿为主，干部人才交流、产业转移、项目合作、技术扶持等多种形式的生态补偿机制，推动河北省环京津冀贫困带部分县域的生态环境建设。近年来，京承、津承在水资源补偿长效机制、跨区域碳排放交易等领域取得了重要突破，签署了一系列跨流域生态环境联建联防联治的合作协议，环保领域的干部异地挂职交流深入持续发展[23]，积极推进了区域间的生态补偿与合作。从具体工作来看，需要加强顶层设计来克服地方间的利益藩篱，坚持“谁受益谁补偿”的原则，加快推进生态补偿财政转移支付机制创新。在地方实践中，由财政部牵头，天津和承德共同参与的滦河水环境补偿协调会，有效推动了区域水资源补偿机制建设。当然，上级政府也可以通过增加垂直补贴等方式直接带动区域发展。例如，国家生态环境部直接与围场、隆化2县建立了结对帮扶关系，展开了多次调研与帮扶，推动了当地的生态环境治理。

（二）引领与监督：生态文明建设的政企协同

该区域的生态文明建设中，政府与企业具有广泛的共同利益。政府可以通过政策倾斜、产业布局等方式引领企业的前进方向，推进地方的绿色发展与民族文化保护。企业可以借此契机推动产品转型与技术创新，实现清洁生产与可持续发展。在合作机制层面，最重要的在于合理采用引领、激励、谈判、监管等多种方式，建立良好的沟通互动机制，搭建合作平台。基于环京津贫困带敏感的区位和发展定位，过度强调市场在资源配置中的决定性作用或拒绝产业发展都是不现实的，需要政府承担起发展的责任，扮演好引导者与监管者的双重角色。

承德地区部分民族县域的企业可以借助有利的政策支持，强化生态环境和民族文化保护等社会责任，实现经济效益与社会效益兼顾。当地政府部门可以通过农业提档升级，不断开拓生态价值更高的相关产业，鼓励京津知名食品加工企业在当地建设农副产品资源供应基地。例如，隆化县在北京恩源公司的协助下，塑造了“隆化肉牛”“隆化荞面”等多项国家农产品地理标志品牌，依托生态优势打造了农产品的“金名片”[24]。当地蒙古族、满族、回族等少数民族还孕育了剪纸、布糊画等民族艺术产品。相关部门可以通过人才传承、文化交流、工艺创新等手段带动少数民族特色手工业的发展，实现环保与发展的良性循环;还可以通过深挖当地少数民族的民俗资源、村落资源、古镇资源[25]，大力发展历史体验游、风情民俗游、草原生态游等文化旅游产业，使社会各界深切体会到环境保护具有一定的利益相关性。

（三）支持与引导：生态文明建设的政社协同

生态文明建设具有开放性、复杂性、长期性等特点，单一的政府主体难以达成有效的治理。在具体实践中，环境治理的重要性决定了政府的主导作用，而环保组织等社会民主力量的发展则有效提高了资源的合理配置。该地区生态环境建设的首要任务在于政府對社会力量的支持与引导，不断完善政府与社会部门之间的协同网络。在提高当地少数民族群众生态文明意识的基础上，依托传统和新兴媒介的不断创新，畅通多元协商治理渠道。并鼓励干部对少数民族基层群众进行直接的下访和面访[26]，减轻经济与生态冲突带给当地民众的不良影响。

通过发挥当地少数民族精英和非正式组织的影响力，发掘少数民族传统的协商和议事形式，对这些传统资源进行“创造性调试”，使之契合现代化治理的理念与实践，充分动员蒙古族、满族等少数民族群众真正参与到生态与扶贫建设的过程中来[27]，健康有序地发挥基层组织、社会组织和社会团体在生态文明建设中的作用。通过健全服务管理机制，为少数民族表达利益提供良好平台，使民众的政治参与更加理性。例如，滦平县的“滦平施乐生态服务社”把提高学生和社区群众环保意识作为着力点，推动环境治理的社会参与进入了有组织、有目标、成体系的新阶段。

四、结语

生态建设的核心依然是利益问题，只有具备足够权威的政府才能对各利益主体的诉求进行有效协调。这就决定了我国生态建设中的网络化治理必须是在政府主导下的多元主体共治。地方各级党委和政府对当地生态环境负总责[28]，既应通过政策激励、制度约束、资源整合等方式引导多元主体参与生态文明建设[29]，也要对彼此间的职与责进行界定。其他主体要充分意识到环境责任的重要性，积极服从政府的正当管理。通过完善问责机制、设立权责清单、加强绩效考核、实行退出机制等制度设计真正落实各主体的责任，实现履职与履责相统一。

河北省承德市肩负着京津冀生态涵养功能区和民族地区扶贫的双重使命，更加需要处理好经济社会发展与生态文明建设的关系。这就对地方政府治理体系与治理能力的现代化提出了要求，而网络化治理倡导合作与互动的思路，注重协调与信任的培育完美契合了该区域的现实。一方面，需要加强地方政府自身治理和各层级、各区域政府内部改革，打破刚性的条块分割限制;另一方面，还要加强政府对市场的监督与引领，对社会的支持与引导，规范不同主体的责任。通过政府内与政府外的共同完善，通过“内修”与“外联”的兼修，更好地实现协同履责、内嵌市场与多元参与[30]，有效克服区域政府间的利益藩篱，社会力量参与不足等现实困境，切实推进该区域生态文明的共建共享。

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[责任编辑：罗康智]