国外科技创新政策法规体系建构的新动向及对郑州市的启示

王肃

摘 要：中国现行的科技创新政策法规体系存在政策类型缺失、科学性不足、制度创新保守、政策动能发挥不充分等问题，这些问题严重抑制了科技创新政策法规的应用效能。相反地，发达国家历来重视科技创新政策法规体系的建构，并且积累了许多已经被证明行之有效的成熟经验，可以为中国中西部创新高地的打造以及郑州市科技创新能力的提升，提供有益的参考和指导。

关键词：科技创新政策法规;国外新动向;郑州市;启示

中图分类号：F124.3    文献标识码：A    文章编号：1671-0037（2020）6-51-7

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2020.06.007

近年来，郑州市把创新驱动发展作为经济结构战略性调整的总抓手和核心战略，注重把握、引领发展新常态，积极实现郑州市综合承载力、产业竞争力、开放带动力、创新驱动力、文化影响力和社会治理能力的全面提升。为此，郑州市陆续出台了多个科技创新政策法规，着力为国家中心城市、创新型城市建设集聚政策动能与法律保障。然而，在实施过程中，却出现了科技创新政策法规的缺位、错位与不到位等问题与短板。因此，借鉴国外科技创新法规体系建构的成熟经验是非常必要的。

1 国外科技创新政策法规体系研究及发展的新动向

国外科技创新活动的蓬勃与先行发展，为其科技创新政策法规的理论框架构筑和制度环境的塑造与创新，提供了丰富的经验支撑与实践参考。近年来，国外科技创新政策法规建设呈现出新的发展态势，主要表现在以下几个方面。

1.1 科技创新政策科学的建立

响应美国政府“基于证据的决策系统”的主张，美国科技政策办公室发起和主导了科技政策学（Science of Science Policy，SOSP）的研究工作，从新兴交叉学科的视角，通过分析科技政策研究领域的数据、问题、方法及路线，着重对逻辑化、可视化、定量化的方法和工具进行研究，从而构建起具有实用价值的科技数据的挖掘及展示平台[1]。美国科技政策办公室设定了十余项科技政策研究主题，包括技术创新、知识管理、科技成果转化、科技投入、知识经济、科技评价等，进行专门的体系化与专题性融合式的研究。这种将科技政策作为一门学科并借助自然科学的技术工具进行研究的方法与思维模式，为我国构建基于严谨科学分析的科技政策法规体系，提供了方法论的借鉴。日本也于2010年在《第四期科学技术基本计划》（2011—2015）预备稿中提出了推进“技术、科学及创新政策科学”的主张。日本设立科技创新政策科学计划坚持的指导原则之一，即加强社会科学与自然科学的广泛合作，构建STI政策科学，该学科的研究成果是社会共同资产，可为政策制定奠定知识基础[2]。

1.2 科技创新政策研究的经济学与实证转向

通过文献研究发现，国外科技创新政策的研究聚焦于三点。其一，从理论层面研究科技创新政策的引发机制。随后，新古典经济学派、新熊彼特学派、国家创新系统理论和三螺旋创新模式等，均被用于科技创新政策形成机制的分析和研究中，并且有力推进了这一研究领域的进展。其二，20世纪90年代之后，基于科技创新政策研究的问题解决导向原则，国外学者多转向对其经济绩效和社会后果的实证探索。其三，20世纪末期，国外学者开始从科技计量学的角度对科技创新政策研究进行探讨。随后，科技创新政策研究领域开始引用其他学科的知识，包括经济、商业、信息技术等，这为特定科技政策的经济建模、指标构建以及计量方法创新等提供了助力，也成为该领域研究的发展方向。随着时代的发展，科技创新政策研究的内容愈发广泛，主要涉及大数据科研评价、技术产业化、科技指标体系、创造力和企业家精神等方面[3]。近年来，国外学者侧重于科技创新政策的实证研究，相关研究逐渐呈现出增多之势[4]。

1.3 高新科技为主导的科技创新体系的构建

科技创新政策法规规制的主要对象为高新科技，而并非制度创新和服务创新。2015年底，美国国家经济委员会编制了《美国创新新战略·2015》，其中提出了投资创新基础要素和九大战略领域，即先进制造业、精密医疗、大脑计划、先进汽车、智慧城市、清洁能源和节能技术、教育技术、太空探索、计算机新领域。德国政府于2010年推出了《德国2020高技术战略》，其中梳理了德国政府部门现行的创新举措，并且解读了高技术战略创新的整体方案，划定了不同领域创新目标的实现方式，如创新联盟、集群竞争等。2014年底，英国政府刊出了《我们的增长计划：科学和创新》，其中明确了最具商业潜力和产业价值的8项重大科技，即能源及储能、卫星及航天技术应用、大数据和高能效计算、机器人及自治系统、再生医学、合成生物学、农业科技先进材料及纳米技术。欧盟于2014年发起了“地平线2020”计划，该计划服务于既定的“欧洲2020战略”，并且为创建新型社会提供了有力的創新政策工具[5]。2012年，德国联邦教研部制定了“2020创新伙伴专项计划”，致力于打造新型技术创新结构以及组建研发创新合作联合体，从而实现东西部研发创新的广泛合作[6]。多年政策实施的跟踪绩效表明，上述各国对未来科技创新发展趋向的准确预见，以及为此进行先导性的政策法规体系的前瞻性构建，有力、有效地提升了各国的科技创新能力。

1.4 “包容性创新”的提出与实践

与我国国情类似的印度，也由印度政府联合科研机构、企业等提出了“包容性创新”的理念，并在多方面进行了深入实践。主要表现在：①设立包容性创新基金。在创新链条的初期，为创业者提供必要的种子资金，以资助产业类和医疗类草根创新和传统知识以及民生领域中的创新。②建立印度创新计划。目标是支持草根创新者的创意和发明。③提出新的预算外补助金和创新税收激励的方式，用以激励高等院校、学术机构以及研发单位的创新行为。④倡导节俭创新和包容性创新，提升小企业的科研水平，助力所在地区的全面发展。另外，印度发布的第四套中长期科技创新政策还通过探索科技创新商业模式、成立“科技创新与社会融合基金”、注重建立新型科技创新孵化机制、鼓励高校和科研机构建立和完善科技人员学术休假制度（在此期间开展商业冒险实践或者专心提炼创意）等形式，强调获取集体行动优势和社会融合领域的公共社会型创新，积极整合“精英创新”与“草根创新”，以推进包容性创新和竞争性创新的平衡[7]。

1.5 需求面科技创新政策模式的确立

需求面创新政策指的是，通过增加创新需求、深化市场需求认知以及改进创新吸收条件等措施，重构新的市场或者激发市场活力。需求面创新政策通过改善创新的市场环境，从而达成创新扩散的目的。经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）成员国在落实需求面创新政策时，经常利用调整政策框架、改进政策战略等方法，如用户导向型创新计划、政策法规、消费者政策、公共采购等。创新政策的重要着力点就是促进知识应用，即加快知识资源向商业资源的转化，确保公共研究成果满足产业发展需求。在实操中，首先要制定需求导向型的科研计划，在源头上确保产学研的协同进展;其次是引领公共研究部门为企业提供优质的创新服务，促进研究成果的扩散和应用。在实践中形成了一系列措施：其一，科学设定技术标准，满足当前的技术应用需求，促进未来的技术研发;其二，兼顾相关的限制性法规，如环保、安全等，对创新性产品和服务的发展提供引导;其三，制定领先市场战略，推行综合性的政策举措，开发新产品、构建新市场，助力本土企业开拓国际市场。此外，一些国家分析本国国情，通过培训、宣传、教育等方式，不断激发消费者的创新需求[8]。

2 新常态下郑州市科技创新政策法规体系的现状及存在问题

当前，我国经济正面临新的发展态势，表现出经济增速趋缓、经济结构亟须调整等特点，对此，我国政府适时做出了“创新驱动发展”的经济战略。在此经济战略的指导下，我国相继成立了一系列国家战略规划平台，包括中国（郑州）跨境电子商务综合试验区、国家大数据综合试验区、郑洛新国家自主创新示范区等，在国家明确提出支持郑州市建设国家中心城市的叠加效应支撑下，对郑州市科技创新能力的提升提出了新的要求。然而，郑州市的科技创新能力仍存在着诸如转型升级任务艰巨、产业核心竞争力不强、新旧动力转换迟缓、创新基础相对薄弱、高层次的科教机构和创新型开放型人才不足、国际竞争力不强、国际知名度有限、在广泛参与国际资源整合时力不从心等短板与不足[9]。这说明，郑州市科技创新政策法规的科技引领、创新驱动功能发挥得还不充分、不到位，仍然存在着诸多问题，主要表现在以下几方面。

2.1 缺乏引领性的纲领文件，科技创新政策法规体系协同性不够

科技创新作为建设创新型社会的重要抓手和途径，亟须一套完善的政策法规体系对其提供制度保障，主要涉及顶层规划、应用与转化、资金供给、人才供应、成果认定等多个方面，在这套政策法规体系中，科技法律法规凭借其龙头统率作用而居于核心地位，一切科技创新活动都不能违背科技法律法规的要求，并且所有合法合规的科技创新活动都受到科技法律法规的保护[10]。然而，在现有的郑州市科技创新法规体系中，类似于《郑州市科技创新条例》的纲领性文件仍付之阙如。目前，我国尚未制定出科学实用的政策法律法规体系，因而在数据库保护、专利诱饵、技术垄断规制、知识风险、网店税收等现实问题上还存在政策空挡与规范空白[10]。各类科技创新政策法规主要是为解决特定事项的专门问题制定，不同科技创新政策法规之间的协同性不足。

2.2 科技创新政策法规体系专题研究的科学性和规范性不足

整体来看，郑州市科技创新政策法规体系的研究主题较为散乱，研究方法较为陈旧，尚未建立完善的理论框架，侧重于具体科技问题的分析论述，而缺少以数据和方法为基准的实证研究，对于科技政策研究的方法和思想尚未达成基本共识等。笼统来讲，郑州市科技创新政策研究不够规范，使得相关研究在方法论上缺少共识，并且存在研究体系不健全、研究成果难以推广应用等问题，最终造成了研究水平低、研究进展迟缓的局面[1]。郑州市科技政策中的技术政策多、科学政策少，对于原始创新、集成创新政策的研究与支持较少，消化吸收的创新政策较多。这些情况的出现，与郑州市作为河南省科技创新的龙头地位是不相称的。再加上河南省大部分高校和科研机构位于郑州市，可以为郑州市科技创新实力的跃升提供智力支持。这说明，郑州市在人文社会科学研究的支持力度、科研选题的引导和研究成果质量的科学化、规范化等方面还存在不足。

2.3 科技创新政策类型与导向存在偏失与缺位

根据笔者统计，郑州市的科技创新政策所涉类型有13种之多，基本上涵盖了科技创新的各个领域。然而，其政策导向与政策类型仍存在偏失与缺位，主要表现在以下几个方面。①科技创新政策制定的前置调研、循环决策、政策绩效测定等相关环节缺失。郑州市科技政策体系中缺乏对于政策执行效果、研发创新能力方面的评估以及反馈式政策与规范性文件。虽然有时可以借鉴已有其他城市的政策制定程序、政策评估方法等，但是由于郑州市科技创新现状的特殊性以及科技创新政策的自然科学特性，仍有必要建立一套符合郑州市实际情况的科技创新政策科学体系。②科技创新政策战略及优先领域的确定，过于关注高新技术而相对忽视服务创新、科技生态的绿色创新，对于创新管理的认识存在冲突，尚未完全弄清政策體系与需求端和产业端的对接机制。政策实施过程的跟踪、监督与惩罚机制没有得到应有的重视，使得政策的实施效果不能得到充分保证。③郑州市区域创新中心的引领、辐射政策导向没有得到根本性的重视。郑州市在得到诸多“国字头”的国家政策支持之后，将相对较多的资源和精力聚焦于经济效应的提高方面，对于依托国家给予的政策优势提升郑州市作为区域创新中心的驱动力方面，还没有在科技创新政策法规上得到应有的体现。

2.4 科技创新规则制度化程度较低，操作性不强

郑州市科技规则体系主要以政策性文件的形式进行确立和体现，也就是说，郑州市科技创新政策的法治化程度偏低。在我国当下科技创新政策与科技法律的关系作用模式中，各项政策的实施与考核的监督与责任追究尚显羸弱，科技法律的强制性制裁保障体系可以相对弥补科技创新政策的“软法”弊端。据此来看，郑州市科技规则体系中的法律部分尚不健全，尤其是许多内容有悖于现代法治标准。依据现代法治标准，一套健全的法律制度应当由制度主体、适用程序、适用条件、行为模式、法律后果等基础内容构成，而郑州市科技法律体系中的多数法规只是提出了制定某项科技法律制度的主张，并未涉及如何建立、如何运作、如何保障等问题，致使许多有益的法律主张无法落地而沦为空想[10]。并且，在我国科技创新政策法规的实施主要依赖科技部门的现实情况下，科技创新法规强制保障的缺失，可能导致有些科技创新政策的设想沦为具文，其政策功能也无法得到有效发挥。

2.5 具体法律制度设计欠缺科学性

郑州市科技创新政策法规中的许多法律规范和政策文件主要面向科技活动中的某一环节，即采取“一事一议”的方式对科技活动的特定环节进行规范，但是，一些专门法规仍然存在制度设计、机制设计或体制设计的不足。例如，郑州市科技创新投融资的集中度、关联度、显示度不强，无法形成以企业为主，全社会、多渠道的科技投入新体系，民营企业的科技创新生力军的作用还没有得到有效发挥，风险投资的补偿与退场机制仍不完善。又如，郑州市科技创新政策中对于支持“包容性”的草根创新的支持力度还不够，主要表现在对草根创新的支持局限于提供一定的办公场所与一定的小额资金扶持，没有形成系统的由包容性创新资金、社区创新工作坊、注重创新渗透性的“蜜蜂创新网络”等组成的包容性創新体系。

3 国外科技创新政策法规体系建设的经验对郑州市的启示

国外科技创新政策的科学化、规范化、法治化以及郑州市建设国家中心城市、创新型城市的战略定位与部署，为郑州市科技创新法规体系的科学建构提出了新的要求与参考的指引。对此，可以在准确判断郑州市现有科技创新实力的基础上，借鉴先进国家（地区）的成熟经验，走出一条符合河南省情、具有郑州市特色的科技创新政策法规体系建构的新路。

3.1 构建科学、规范的科技创新政策法规体系

①强化科技创新政策法规体系建设的智力支撑。郑州市可在认真梳理现有的科技创新资源、科研智力实力的基础上，选取智能终端、轨道交通装备、精密机械制造、超硬材料、北斗导航、大数据、物联网、新能源汽车、新材料、信息安全等关键领域以及服务创新、包容性创新、草根创新等多个领域，进行相对精确的技术预见，识别科技最新发展动态及趋向，通过项目招标、协同创新、知识成果采购等多种形式，为郑州市自主科技创新能力的提升进行知识资源储备，并对科技创新政策制定与实施的实证调研、数据支撑、绩效评估等量化研究指标以及研究方法和政策工具的选定、逻辑模型的构建等，提出特别的政策要求与规范准则，提高科技政策法规制定、实施、考评的科学化和规范化水平。②准确定位政策导向，科学选用政策工具。推广“形成性评估”的做法，逐步摒弃“总结性评估”的习惯，对现行的科技政策进行动态调控;认识到供给政策的不足，加快环境政策的实施;基于创新周期理论，在科技创新能力评估工作中引用科技创新景气指数，科学预测某一地区的科技创新发展水平;立足实际，有序调整技术创新政策，将政策重点从早期的激励研发转向知识扩散、成果转化以及市场应用[11]

3.2 推动科技创新政策的法律化

郑州市现有科技创新法规体系中，政策的数量与覆盖面明显大于科技创新法规。科技创新政策的时效性、灵活性以及具有的一定的权威与柔性适用，可以在一定程度上弥补法律的“短暂空白”与刚性过甚的缺陷。具体的法律途径可以通过郑州市人大常委会或者郑州市政府制定行政法规或地方政府规章，如制定郑州市地方性法规《郑州市科技创新条例》。制度设计者的首要任务应当是实现正式制度和宏观制度的法律化，增强制度的权威性，为技术创新活动提供法律保障[12]。应健全和完善科学技术法律制度监督机制与科学技术研究的评价机制，完善科技创新具体法律制度。例如，从法律上规定政府财政投入金额的计算方法，创设法律制度鼓励科技风险投资，制定并实施科技金融体制，为科技企业融资活动提供便利;尝试创建科技银行，确立适配的信贷政策导向，降低科技企业的融资门槛[10]。

技术政策法律化应当遵循三项准则：首先，技术政策法律化事项要适合法律调整。这意味着技术政策应当是符合社会公益的技术政策，并且具有可操作性与普遍约束力，能够规范技术主体权利和义务。其次，技术政策法律化时机要相对成熟，具体包括两个侧面：一是时机成熟，具有现实可行性和实施必要性;二是政策本身成熟，技术政策符合社会发展规律，在试行阶段表现出良好的稳定性。最后，技术政策法律化要遵循一定的程序，如法律制度正当程序、技术法律制度建议程序以及技术政策评价程序等[13]。

3.3 提高科技创新政策法规的创新供给能力

在完善优化传统的科技收益分配、财政税收激励、人才培养、公共服务创新平台、知识产权等科技创新政策法规体系的基础上，实施契合现代科技特点、符合郑州市情的科技创新的体制创新、制度创新、机制创新必不可少。①设立郑州市创新委员会。借鉴芬兰的委员会创新模式，为科技制度创新的常态化提供体制保障。②建立科技创新政策的技术预见和预测制度。技术预见要着眼于强化区域各创新主体间的交互，采取多元化、系统化的政策举措，勾画出具有前瞻性的战略蓝图，建立公平、稳定、高效的资源分配机制，建立具有公信力与客观资讯基础的科技决策体制[14]。应充分利用现有已发展成熟的科学计量学和知识图谱分析工具支撑科学预测与预见[15]。③调整改进绿色科技创新政策法规体系。一是绿色经济之创新。包括进行企业技术改造、推行节能减碳与环境改造工程、开发建设绿色财政服务系统、征收各种资源补偿费、绿色科技的投资及推广。二是绿色技术之创新。广大企业主动担负“绿色低碳”职责，大力推行低碳技术和节能技术，最大限度地减少对于自然生态的破坏。三是绿色就业之创新。在大力发展新能源产业以及相关行业推广环保政策的过程中，能够直接或间接地创造更多的就业机会。四是绿色产品之创新。对产品的整个生命周期进行“绿化”处理，如选用绿色原材料，尽可能地使用绿色能源，向市场推出绿色产品等[16]。④建立科技创新景气指数。在科技创新能力评估工作中引用科技创新景气指数，如设计和应用科技创新景气预警信号灯，准确评估某一地区的科技创新发展状况。对科技创新景气指数走势的监测与分析，可以为创新政策的制定和调整发挥决策咨询作用[17]。

3.4 加强“包容性创新”政策法规体系建设

在通常认知中，科技创新被看作是昂贵的、只有精英才可参与的科技活动。然而，随着新兴产业的发展与消费模式的变化，人们逐渐认识到科技创新越来越溢出了研发的范畴，老技术的新运用、商业模式创新、服务创新、技术过程和结构的改善、组织创新力等“软创新”都可以作为新的科技创新范畴的一部分，这为草根创新、大众创新提供了良好的政策基础与创新环境。

在推进郑州市产业转型升级、创新驱动发展的当下，应该加强“包容性创新”政策法规体系的建设。①设立包容性科技创新基金和创新奖学金。在创新链条的初期，为创业者提供必要的种子资金，以支持高新技术、传统知识的现代化与对民生改善意义重大的领域。②制定并实施科技创新计划，目的是支持草根创新者的创意和发明。③开设促进社会创新基金，为经济效益低而社会效益高的创新项目提供资金支持，鼓励科技冒险和技术革新。推动建立“小创意—小利润”机制，与“风险创意基金”机制。④构建“蜜蜂网络”。该网络主要通过实施社区创新工作坊计划、开展创新课程、进行创新大赛等形式与途径，与各类政府性和民间性机构协作，形成绵密的区域創新与专题创新相交织的创新网络。⑤设立科技人员学术休假制度，科技人员可以自由安排休假时间，如设想新的创意、进行商业实践等[7]。同时，郑州市推出了一系列相关计划，如众创空间、科技惠民计划等，以这些计划项目为契机，配合信用体系建设、投融资政策调整等，鼓励各科技政策主体进行集成式创新实践。

3.5 做好需求面与供给侧政策法规的融合式创新

《郑州市推进供给侧结构性改革总体方案（2016—2018年）》为郑州市区域内的供给侧结构性改革指明了方向。然而，不可忽视的是，以往所谓的被动接受型的消费者至上经济模式已经没落，以新型消费者经济为代表的需求创新型经济正在焕发强劲活力。为适应这一趋势，郑州市可以在供给侧与需求面进行双向的政策法规的融合式创新，最终实现产业端与需求面的有效对接。

需求面创新政策通过改善创新的市场环境，从而达成创新扩散的目的，在具体落实需求面创新政策时，可以通过调整政策框架、改进政策战略等方法实现，如用户导向型创新计划、政策法规、消费者政策、公共采购等。郑州市创新政策的重要着力点就是促进知识应用，即加快知识资源向商业资源的转化，确保公共研究成果满足产业发展需求。在实操中需要注意以下要点：首先，科学设定技术标准，满足当前的技术应用需求，促进未来的技术研发;其次，兼顾相关的限制性法规，如环保、安全等，对创新性产品和服务的发展提供引导;最后，制定领先的市场战略，推行综合性的政策举措，开发新产品、构建新市场，助力本土企业开拓国际市场[8]。

4 结语

在郑州市科技创新工作取得重大成绩的同时，应该看到郑州市整体创新能力不强、高端人才短缺、政策环境不优、新动能增长乏力、新技术新产业新业态新模式发展相对滞后的问题与短板，这使得推进郑州市科技创新政策法规体系的科学化与结构性优化，具有了现实的必要性与紧迫性。因此，立足于郑州市科技创新的发展现状与具体市情，科学、合理地借鉴国外科技创新法规体系建设的先进成熟经验，不失为完善郑州市现行科技创新法规体系、提高创新供给能力的有益尝试。

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