整合养老保险“多轨制”需建立普惠制公共养老金

张松彪

摘要：我国基本养老保险“多轨制”主要体现在针对不同人群建立不同的养老保险制度，以及养老基金由地方统筹。养老保险“多轨制” 引发的不公饱受公众诟病，因为它降低了人们对养老保险制度的认同感;养老金待遇的巨大差距引发了各群体之间的福利竞赛，养老保险基金的财务可持续性面临挑战;制度的分割也一定程度阻碍了各群体之间的劳动力流动，不利于构建全国统一的劳动力市场。要彻底消除这些弊端，关键是要整合养老保险“多轨制”，建立非缴费型普惠制公共养老金。这不仅是国际经验的普遍启示，也是进一步深化我国养老保险制度改革的必然要求。

关键词：养老保险;多轨制;普惠制公共养老金

中图分类号：F8     文献标志码：A      文章编号：1009-3605（2020）05-0119-07

改革开放40多年以来，我国经济实现了平稳较快发展，经济总量已经跃居世界第二，正逐步向中等收入国家迈进。与此同时，我国社会保障体系不断建立和完善，有中国特色的社会主义保障制度雏形初现。其中，养老保险制度作为最重要的社会保障制度之一，目前已经建成了包括企业职工基本养老保险、机关事业单位工作人员养老保险和城乡居民基本养老保险在内的现代社会养老保险体系。相对于之前的养老金“双轨制”，当前针对不同群体实施不同养老保障制度的“多轨制”有了较大的进步，基本上实现了养老保险制度的全覆盖。然而，站在新的起点上再审视，“多轨制”的弊端逐步显现，人们对改革养老保险“多轨制”的呼声也越来越高。党和政府的政策文件也多次明确提出，要“建立更加公平更可持续的社会保障制度”。因此，如何进一步深化养老保险制度改革，整合养老金“多轨制”，建立更加公平更可持续的基本养老保障体系是摆在我国政府面前的重要课题。

一、我国养老保险“多轨制”格局的形成

跟踪我国养老保障制度改革的轨迹，我们可以发现：“针对不同群体建立不同的养老保障制度，先覆盖优势群体，再逐步覆盖到其他群体”是我国养老保险制度发展的典型特点。从1951年到改革开放初期的30多年中，我国只针对公有制企业员工和机关事业单位工作人员建立了相应的养老保障制度，公有制企业员工和机关事业单位工作人员分别享受“企业养老”和“国家养老”的待遇。由于当时公有制企业实质上是隶属于国家的生产单位，二者在本质上是一样的，享受的养老待遇差别较小。改革开放以后，国家的工作重心转移到了经济建设上，为了配合国有企业改革[1]，中央政府开始对这种养老保障体制进行了改革。当时，改革的总体思路是让企业、机关和事业单位各自“分块”探索[2]，结果是针对企业职工的养老保险制度改革率先取得了突破，并于1997年正式建立了企业职工基本养老保险制度，1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）。该制度的目标是覆盖除机关事业单位工作人员之外的各类城镇就业职工，实行“统账结合”的模式。2005年，针对制度运行中出现的问题，国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，对企业职工基本养老保险制度进行了多方面的补充和调整，使这一制度得到进一步完善。其中，包括对养老保险缴费和计发办法进行了适当调整和将城镇个体工商户和灵活就业人员纳入了企业职工基本养老保险，并规定了具体的缴费比例和办法。企业职工计发办法调整主要是将企业缴费率20%部分全部纳入了统筹账户，个人账户缴费率由原来的4%逐步提高到8%，全部由个人缴费形成。具体计发办法加强了缴费与待遇之间的联系，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。根据制度设计者的初衷，统筹账户和个人账户共计预期可以为参保者提供58.5%的平均替代率。个体工商户和城市灵活就业人员缴费办法和比例为：城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。

后来，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（國发〔2008〕10 号）和2010年颁布的《社保法》又将部分参与试点改革的事业单位人员和农民工也纳入到了企业职工基本养老保险。然而，机关事业单位养老保险制度却一直停滞不前，虽然在部分地区进行了事业单位职工基本养老保险改革试点，但是均无多大起色。[3]该制度最大的特点是无需缴费，却可以获得相对较高的平均替代率。其养老金待遇远远高于原来处在同一水平的企业职工[4]，实质上造成了城镇养老保障制度的“双轨制”，这也是多年来饱受社会诟病的根源。直到2015年1月14日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发[2015]2号），将机关事业单位养老保险制度同企业职工基本养老保险制度并轨，二者在制度形式上实现了统一。这一举措迈出了养老保险制度从“碎片化”向“大一统”改革的关键一步，具有重要的意义。[5]但直到现在，机关事业单位养老保险依旧是单独建账、独立运行，只是在形式上采取了与企业职工基本养老保险制度相同的运行模式，原来的“双轨制”并未完全消除。[6]

由于城乡二元分割的体制，农村居民长期以来一直被排除在社会养老保险制度之外，依旧处于“土地养老”和“家庭养老”的传统型养老状态。这种局面直到2009年才真正得以改变，专门针对农民的新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”）得以建立，改变了千百年来农民基本没有社会养老保障的状态。[7]新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，参保人可以按照自己的意愿自主选择缴费档次，发放给农民的养老金由基础养老金和个人账户养老金构成，基础养老金由国家财政保证支付，个人账户养老金由个人缴费形成。由于有国家财政补贴作为支撑，参保农民只要年满60周岁均能享受到国家普惠制养老金，最初建立时最低基础养老金为每人55元/月，2018年调整至88元（参见人力资源社会保障部、财政部《关于2018年提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》人社部规[2018]3号）。这一举措直接提高了农村老人的福利，得到了广大农民的拥护，“新农保”因此得以迅速发展。“新农保”建立以后，在全国所有的群体中就只剩下未被企业职工基本养老保险制度和机关事业单位工作人员养老保险制度覆盖的城镇居民没有建立相应的养老保障制度了，为此，在2011年国家针对这部分群体又建立了城镇居民社会养老保险制度（以下简称“城居保”）。城居保的运行模式与新农保基本一致，只是政府补贴和个人缴费档次的设定存在一定的差异。城居保的建立标志着我国养老保险实现了制度全覆盖，所有群体要参加养老保险都可以找到相应的制度与之匹配，具有重要的意义。由于新农保和城居保在制度上具有相似性，2014年国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》的文件，决定将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。

需要指出的是，这些按照群体分设的养老保险制度虽然是在全国层面出台文件建立起来的，但均实行地方统筹模式，目前这些养老保险基金均停留在省级统筹层次或县市级统筹层次，造成了养老保险制度的“碎片化”，事实上形成了我国基本养老保险“多轨制”的格局。[8]

二、养老保险“多轨制”的弊端

针对不同群体建立不同的养老保险制度，实现了基本养老保险制度全覆盖，尤其是使得原来没有养老保险的农村居民和城镇居民的福利得到了极大改善，本身是一个巨大的进步。然而，随着经济社会的发展，人们对养老保障有了更高的要求，“多轨制”的弊端也逐渐显现。

其一，“多轨制”降低了人们对养老保险制度的认同感，其公平性饱受质疑。[9]首先，“多轨制”使得不同身份的利益相关群体在待遇上差距悬殊[10，11]。从正规就业群体之间的比较来看，往往是机关事业单位工作人员获得的养老金待遇要远远高于企业职工[12]。社科院世界社保研究中心主任郑秉文指出，这几年企业养老金平均替代率已经在50%以下，而机关事业单位养老金替代率却连年保持在100%左右，企业养老金替代率不足机关事业单位的二分之一。[9]从城乡居民与正规就业群体的比较来看，城乡居民获得的养老金水平要远远低于企业职工和机关事业单位工作人员。其次，这种“多轨制”导致部分弱势群体获得的养老金尚不足以预防和消除老年人贫困。以城乡居民基本养老保险为例，城乡居民最低基础养老金每人只有88元/月，全年领取的基础养老金不过1056元，不及国家规定的贫困线标准的一半。国家规定的最低贫困线标准为年人均收入2300元（按2010年不变价）。这意味着部分城乡老人即使领取了养老金也难免陷入贫困。最后，制度分割导致不同群体之间缺乏利益一致的连接点，各群体对各自的养老保障制度安排缺乏认同感，对整个养老保障体系的公平性也充满了质疑，导致社会疏离感与日俱增。[6]

其二，“多轨制”引发了各群体之间的福利竞赛，养老保险基金的财务可持续性面临挑战。不同群体之间的养老金待遇存在巨大差距，导致待遇偏低的群体为了获得公正的待遇，不断要求提高养老金待遇。对于这种合理的要求，政府也不得不逐一回应，并且相继在各地得到满足。但是这一举措却并没有缓解各利益群体之间的福利攀比，反而形成了巨大的示范效应，激励更多的群体和个人参与到索求特殊福利待遇的竞赛中。[9] 企业职工基本养老保险连续15年上调就是一个很好的例证。但是，理性思考一下，这种连续上调养老金的行为会不会影响养老保险基金的财务可持续性？由于企业职工基本养老保险制度应遵循精算平衡的原则，并且本身就存在潜在的巨大基金缺口，继续连续大幅上调养老金的做法势必会影响到财务的可持续性。而且，我国目前处于快速老龄化阶段，由于养老基金缺口带来的风险不容忽视。

其三，“多轨制”一定程度上阻碍了各群体之间的劳动力流动，不利于全国统一的劳动力市场构建。[13]从城乡劳动力流动来看，养老保险“多轨制”不利于农村剩余劳动力向城镇转移，打破城乡二元结构。我国正处于快速城镇化阶段，制度分割也在一定程度上阻碍了农村居民落户城镇。从不同区域的劳动力流动来看，“多轨制”使得不同地区之间转移接续办法复杂，转移成本较高。这就好像在不同地区之间设置了一道门槛，阻碍着不同地区之间的劳动力自由流动。[10]从不同职业间劳动力流动来看，由于不同利益群体之间的养老金缴费义务和待遇之间的差距，养老金待遇高的职业一般不愿意向养老金待遇低的职业流动，如机关事业单位工作人员很少流向其他职业;相反，很多其他职业的群体却争相向公务员队伍流动，每年的公务员考试几千个人竞争一个岗位的现象并不鲜见。

三、整合“多轨制”的有效途径是建立非缴费型普惠制公共养老金

从国际经验来看，解决“多轨制”问题的方法主要有两种：一种是仍然保持现有的“多轨制”，但是在缴费义务和待遇上拉平，逐渐缩小各群体之间的差距;另一种是构建起非缴费型的国民养老金制度——“统一国民资格、统一待遇比例、统一管理机构”，以此来整合“多轨制”，并在此基础之上再构建起多支柱的养老保险制度。从前一种方式的实践来看，几乎很少有成功的。以法國为例，由于各养老保障制度之间待遇水平存在差距，福利刚性导致攀高拉齐，致使财政不堪重负，为此，每一届政府都试图对其进行改革，削减高福利群体的养老金待遇，藉此拉平各制度之间的福利水平，但是始终未获成功。究其原因，主要是部分既得利益团体阻扰，组织频繁和密集的罢工、游行、示威等社会运动，使政府的努力化为泡影。而后一种解决方式却相对成功，不少国家通过这种方式整合了养老金制度，如英国、美国和日本等。[14]这种方式之所以能够成功，最重要的原因是建立了相对公平的覆盖全体国民的非缴费型普惠制公共养老金——国民养老金。基础养老金由政府财政承担，待遇水平一般不高，大多数国家的国民养老金只保证满足最基本的生活。但是，正是因为这样，使得各群体之间有了一个共同的利益集结点，不同的养老保险制度在此基础上得以整合，并且多支柱的养老金制度也得以快速发展。由此可以得出启示：整合不同的养老保险制度应尽量减少既得利益集团的阻力，建立覆盖全体国民的非缴费型普惠制公共养老金。

从国内实际情况来看，整合“多轨制”，建立覆盖全体国民的非缴费型普惠制公共养老金也是进一步深化我国基本养老保险制度改革的必然要求。第一，这是回应群众呼声、维护公平正义的需要。“多轨制”带来的制度不公，已经引起了社会各界的广泛关注，群众对整合“多轨制”、建立公正合理的养老保障制度的呼声越来越强烈。第二，建立覆盖全体国民的非缴费型普惠制公共养老金是构建兜底的社会安全网、有效消除老年贫困的需要。无论身份地位如何，也无论身处城市还是农村，老年人年轻时都曾为国家和社会做出了贡献，理应一视同仁地享受基本养老保障。其中，最重要的是要保障老年人的基本生活，防止其陷入老年贫困。然而，现有的养老保障制度还不能做到这一点，建立覆盖全体国民的非缴费型普惠制公共养老金就显得尤为重要。第三，建立覆盖全体国民的非缴费型普惠制公共养老金具有财务可持续性[15]。2019年，我国60岁以上的人口为25388万（数据来源：2019年国家统计公报），占总人口比重的18.1%，如果按照农村扶贫标准2300元/年建立普惠制公共养老金，那么每一年仅需财政资金5839.24亿元，占同期公共财政收入的3%，占GDP的0.59%①。如果考虑到各地区之间存在物价差异，适当上调部分地区的公共养老金，占公共财政的收入也不会超过4%，完全在我国财政的可承受范围之内。第四，这也是近年来我国养老保障制度改革的基本趋势。新农保和城居保的合并实施，以及企业职工基本养老保险制度和机关事业单位养老保险制度之间的并轨完成，为未来实现基本养老金制度的整合提供了条件。这说明，整合“多轨制”，建立覆盖全体国民的非缴费型普惠制公共养老金是符合我国基本养老保障制度改革方向的。

四、建立普惠制公共养老金需要注意的几个问题

一是要坚持“全覆盖、保基本、可持续”的原则。“全覆盖”就是要实现“应保尽保”，无论身份地位如何，只要是达到退休年龄的中国公民都应获得普惠制公共养老金。这是实现社会公平正义的必然要求，也是普惠制公共养老金的第一内涵。“保基本”则是要求必须保障老年人的基本生活，预防老年人陷入贫困。由于各地区的生活成本不同，应允许公共养老金在不同地区存在一定差异，但必须以保障基本生活为准。这是实现老年人“老有所养”的基础性保障。“可持续”则是要求普惠制公共养老金必须定位在“注重基础普惠的底线公平”[16]的范围内，普惠制公共养老金的支付要以财政的可承受能力为基础，绝不能使财政陷入高福利而难以为继的困境。

二是整合的过程需要循序渐进、分阶段推进。首先，应该加快推动养老保险制度全国统筹，消除养老保险区域分割带来的各种弊端。其次，应该整合正规就业群体之间的养老保险制度，推动机关事业单位工作人员养老保险制度和企业职工基本养老保险制度的实质性并轨，将两项制度合并为一项养老保险制度——“职工基本养老保险制度”。再次，加强制度顶层设计，在养老保险制度中嵌入非缴费型普惠制公共养老金部分，并分别对“职工基本养老保险制度”和“城乡居民基本养老保险制度”的相关参数进行结构性调整，使得不同人群之间的养老保险模式保持大致一致，实现“标准的一致性”[17]。最后，在此基础上，以非缴费型普惠制公共养老金部分为利益连接点，制定科学的并轨方案，将养老保险制度合二为一，完成养老保险“多轨制”的整合。

三是要处理好并轨成本问题。在整合“多轨制”的过程中必然会产生并轨成本，如何处理好并轨成本是相关部门必须着重考虑的问题。因此，整合“多轨制”之前应该重点做好两件事情：科学估算并轨成本和为消化并轨成本筹集资金。科学估算并轨成本要求相关部门进行充分的前期调研和摸底，并由专业人士通过科学的方法进行测算。为消化并轨成本筹集资金可以考虑通过财政补贴、发行国债、国有资本划转[18]等方式多渠道进行筹集。

四是应在普惠制公共养老金的基础上完善多层次的养老保障体系。非缴费型普惠制公共养老金作为多层次养老保障体系中的“零支柱”，只能保障老年人最基本的生活水平，甚至仅能维持在贫困线标准之上，这是其普惠性的本质属性决定的。因此，要保障老年人生活与退休之前不至于大幅度下降，还需进一步完善多层次的养老保障体系。[19] 对于第一支柱基本养老保险而言，关键是要确保代际公平的前提下，加强缴费与待遇间的联系;对于第二支柱企业年金而言，关键是要体现职业差别，为机关事业单位工作人员、企业职工和城乡居民分别建立起职业年金、企业年金和土地保障年金;对于第三支柱个人商业养老保险而言，应该在个人税收递延型商业养老保险试点的基础上，进一步完善政策，尽快将这一举措推向全国。

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责任编辑：詹花秀