系统化思维——打赢易地扶贫搬迁攻坚战的关键所在

文｜殷一博 陕西师范大学马克思主义学院副教授

作为解决深度贫困地区群众脱贫的有力举措，易地扶贫搬迁对能否打赢打好脱贫攻坚战具有决定意义。由于易地扶贫搬迁持续时间长、涉及面广的特点，决定其必然是一项系统工程，因此，在顶层设计规划时，必须体现系统性和整体性思维。通过实地调研发现，国家级贫困县陕西白河在易地扶贫搬迁过程中，坚持从当地实际出发，始终秉持系统化思维，做好顶层设计和总体规划，在探索中形成了“山上建园区、山下建社区、农民变工人、精准促脱贫”的“天宝模式”，给出了易地扶贫搬迁的一揽子解决方案。

8年前，白河县仓上镇的天宝村还是众多深度贫困村之一，群众收入80%靠外出务工。据精准扶贫工作之初统计数据显示，全村建档立卡贫困户185户，贫困发生率高达41.8%，高出全县平均水平17个百分点。8年后，天宝村面貌已经焕然一新。山上昔日的“乱石窝”变成了“集农业综合开发、观光旅游、生态建设”为一体的省级现代农业示范园区；山下河边的“不毛之地”变成了“功能齐全、环境优美、生态宜居、管理有序”的新型农村社区；曾经长年外出务工的村民如今在家门口富了起来。

一、结合工商资本与农业资源，建现代农业园区

立足农业资源禀赋，用资源优势弥补发展劣势是天宝发展的有效探索。2011年陕西省委省政府启动陕南避灾扶贫搬迁工程，白河县委县政府抢抓这一机遇，利用兴达公司的工商资本，推动农村产权制度改革，将全村大面积撂荒弃种的土地集中起来建设现代农业园区。

（一）科学谋划布局，变山地资源为工商资本

依托移民搬迁和工商资本的契机，将天宝村列入“以现代农业建设为支撑的统筹城乡发展综合试点”范围。先是连片流转土地，在不改变农户土地承包经营权的基础上，将1000亩耕地、3000亩林地直接流转给兴达公司，入股30年（2012—2042年），作为公司发展农业产业的经营资本。再是定位发展方向，县委县政府联同兴达公司聘请西北农林科技大学专家实地考察，以“生态示范、旅游观光”为导向，科学设计园区发展规划。统筹发展现代设施农业、畜牧产业、园林苗木栽培、中药产业、山林经济、乡村生态旅游等示范园项目；整合建设大型沼气循环利用、田间水利灌溉、田间耕作道路等基础设施系统，计划总投资1.2亿元，争取用3—5年时间完成规划。同时还制订方案，整合县农业、国土、水利、林业等涉农项目，为园区发展提供后续保障。

（二）综合开发资源，变传统农业为现代农业

依托富足的土地和山林资源，兴达公司按照“企业化运营、规范化生产”的综合开发思路，组建了由公司控股、农户参股的天宝农业开发公司，用工业和市场理念来经营园区，走“项目区域化、品种市场化、数量专业化、产品品牌化”四位一体的现代农业发展路子。以满足市场需求为导向，集中发展高山苗木花卉种植和高山畜牧养殖，形成“四季有花、四季有果”的自然景观；重点生产食用葵花油、甘蔗酒等无公害绿色产品，小麦、玉米、绿豆等有机粗粮农产品，绿壳乌鸡蛋等现代畜牧养殖产品，打造“天宝”特色农产品，充分挖掘园区的经济价值和观赏价值。

（三）发展乡村旅游，变农业园区为观光景点

依托良好的自然和生态环境，大力发展园区生态观光旅游业，建设田园综合体，促进农旅融合。重视改善景区自然风貌和人文景观。园区已拥有“千亩石坎梯田”“紫薇花海”等自然景观，正在兴建“三苦”精神纪念馆等人文景观。通过改造“石瓦泥巴墙”，加强道路、观光亭、“农家乐”以及园区信息系统等建设，提升景区层次和水平。园区已于2017年底被评为AAA级景区，目前年接待游客量超过11万人次。

二、结合移民搬迁与新型城镇建设，建和谐新社区

解决山上群众安居问题是移民搬迁的重点问题。县委县政府按照“功能齐全、环境优美、生态宜居、管理有序”标准在山下建设新型农村社区。集中安置山上群众500户2500人，实现社区入住率100%，达到“挪穷窝、移穷业、断穷根”的目的。

（一）降低搬迁成本，提高群众搬迁意愿

为提高群众搬迁意愿，县委县政府与兴达公司达成协议，由兴达公司负责投资征地拆迁、建房的资金垫付，实施项目建设工程。按照“统一规划、统一建设”的思路，兴达公司在山下裴家村征用70亩河滩地集中建安置社区。统规统建7层小高楼以节约奇缺的土地资源；引导山上60户228人搬迁至社区，29户123人搬迁到集镇县城，以800元/平米的房屋成本价安置农户；设置“零投入”入住新房目标，保障贫困户和山地资源面积较多农户权益；以山地流转费、园区（企业）就业收入、移民搬迁政策补助、个人自筹4部分资金支付非贫困户购房款；将群众下山后留下的老房子保留作为旅游开发或拆除腾退为耕地，尽可能降低搬迁成本。

（二）立足群众需要，完善相关设施配套

为满足搬迁群众生活需要，县委县政府实行“基础配套设施一步到位”原则，将路桥、水电、排污、绿化、硬化、亮化、广场等一次性建设到位。不仅建设了既能为社区居民提供沼气清洁能源，又能为农业示范园生产有机肥料的新型污水处理厂；还建成了300平方米的社区服务中心，包括社区便民服务大厅、日间老人照料中心、育儿室、卫生室、信息室、图书室等；同时配套文体设施，建幼儿园、超市、餐馆、公厕等公共设施，提升社区服务功能。

（三）加强制度建设，创新社区管理服务

为解决搬迁群众社会融入问题，县委县政府在制度建设方面，创新“社区服务房和人，原籍管理地和林”机制。明确村、社责任分工，实行居住证制度，转移农村低保、新农合、养老保险、民政救助、劳动就业保障、计划生育服务与管理等职责到社区，而原村只承担退耕还林、种粮补贴、土地林地确权登记和承包流转及征用、村集体经济组织收益等职责。在社区管理服务方面，成立社区党支部、居委会、监委会和社区物业公司，提供教育培训、信息咨询、生产生活、医疗健康、证件代办、文体休闲、矛盾调处等帮助。此外，还实施包括集中安置、产业发展、搬新拆旧、新民风建设、社区管理服务和党建引领的“六大提升行动”，旨在解决社区生活方方面面的问题，保证搬迁工作扎实有效。

三、结合园区发展与农民增收，确保农民脱贫致富

为实现“搬得出、稳得住、能致富”的目标，县委县政府采用“村党支部+兴达公司+贫困户”模式，要求兴达公司与全村185户建档立卡贫困户签订用工协议，确保逐人逐户拥有可持续发展保 障。

（一）园区发展强力带动，入园务工变职业农民

对于长期从事农业生产的群众，兴达公司让他们进入天宝农业开发公司，长期聘用为园区工人。安排有一定农业技术的群众从事畜牧养殖、园艺栽培、农产品加工等技术类劳动；安排没有生产技能的群众从事修田造地、田间管理等体力型劳动；安排贫困户妇女从事“农家乐”餐饮、住宿等行业。园区通过全面用工将搬迁群众变成职业农民，达成“离家不离地，生活有保障”的目标。

（二）充分发掘企业优势，公司就业变产业工人

对于部分学习能力强的青壮年劳动力，兴达公司利用自身综合性企业优势，将其吸收到公司旗下的汽车生产、农业产业等部门就业，获得稳定收入，扩大晋升空间。此外，社区还引入藤条椅编织、毛绒玩具加工、服装电子加工等多个社区工厂，大批留守妇女达成了“楼上居住、楼下就业”的心愿。通过多渠道安置，很多传统农业人口变成了企业工厂的生产和管理人员，精神面貌和经济面貌得到了改善。

（三）探索推进“三变改革”，入股分红变公司股东

为共享园区发展红利，天宝村积极推进以“资源变资产、资金变股金、农民变股东”为主要内容的三变改革。近年来，随着园区持续发展，过去观望、犹豫的群众看到了园区的良好前景，选择在园区扩建中把土地流转改为入股，与园区约定从自家土地有产出的当年开始分红，实现农民变股民的身份转变。同时引导村支部成立集体经济合作社，把上级支持的涉农资金通过合作社注入到园区，每年给村集体按比例分红，村上再分配给贫困户，获取资金变股金的资产收益。搬迁户通过入股变为园区股东，二者结成了利益共同体。

“天宝模式”示范带动了白河县其他园区的发展，目前全县已建成4个省级、16个市级、36个县级、18个镇级农业园区，建设面积总计7.54万亩，累计完成投资近10亿元，先后打造了茶叶、核桃、魔芋、生猪、木瓜等主导产业园区，辐射带动6000余户2万余贫困人口务工就业，形成了各类园区齐头并进、农村农业农民全面发展的良好态势。

四、启示：理念为先，因地制宜

白河县“天宝模式”的成功探索，得益于理念先行的思路引领、因地制宜的实践导向。“天宝模式”得以形成的关键在于当地政府秉持正确、科学的工作思路和脱贫理念，其内核集中体现在以下几点：

一是坚持以“实事求是”作为推进精准扶贫工作的思想路线。在深入解读分析中央、省市精准扶贫政策的基础上，因地制宜做出自己的探索和思考，完善并形成符合白河特色的扶贫政策体系。

二是构筑政府、企业、贫困户等多方参与的大扶贫格局。重视发挥政府主导作用，通过搭建企业与群众之间的合作桥梁，把激活内力与用好外力有机结合起来，最大限度地发挥群众和企业的作用。

三是在脱贫攻坚谋划中贯彻落实五大发展理念。坚持以创新发展为核心，高点定位，大胆突破常规性发展思路，做到山上山下同篇谋划，社区园区同步推进。以协调发展为导向，把提高经济效益放在首位，在园区发展中兼顾生态效益，在社区建设中兼顾社会效益，做到经济效益、社会效益和生态效益的三统一。以绿色发展为重点，发展绿色农业、培育绿色果林、开发绿色旅游、维护绿色环境，打造以绿水青山为基础的金山银山。以开放发展为手段，围绕产品市场、人才市场等需求，提高供给质量和水平，实现农业增效、农民增收。以共享发展为目的，抓住企业和群众之间的利益结合点，在发展中争取为企业营利创造条件，为群众致富赢得机遇，实现双方互利共赢。