资源型城市转型对环境污染的影响研究

崔立志,，陈秋尧

1.安徽工业大学 商学院，安徽 马鞍山 243032；2.安徽创新驱动发展研究院，安徽 马鞍山 243032

0 引 言

资源型城市是以矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市，这些城市倚重“资源福音”，通过依靠要素驱动、投资驱动方式产生了丰厚的经济红利，为我国经济发展提供了重要资源保障，支持了我国经济的长期高速增长。然而，由于资源的高强度、长时间挖掘开采，使得资源型城市普遍面临着严重的环境污染和生态破坏等“资源诅咒”问题，严重威胁着资源型城市的生存与发展。同时我国资源型城市数量多，约占全国城市总数40%，切实解决生态环境问题，不仅关系到资源型城市打赢污染攻坚战，实现城市环境质量根本好转，而且涉及到我国生态文明和美丽中国建设的整体进程。因此，如何实现环境保护和可持续发展，是资源型城市转向高质量发展和落实五大发展理念的重要学术课题。

改革开放40年来我国经济建设取得举世瞩目的成就。理论上，经济发展水平的提升有助于提高预期寿命和降低死亡率，但是中国人均预期寿命和死亡率的变化比较小[1](盛丹，2019)，其中日益严重的环境污染，特别是空气污染对健康的不利影响得到了证实[2-4](Evans，2005；Deng，2013；陈硕，2014)。长期粗放的增长模式导致二氧化硫、二氧化碳、烟尘、粉尘、PM2.5等主要污染排放量已经居世界首位[5](林伯强，2019)。另外根据《2018年中国环境公报》统计，在全国开展空气质量检测的338个地级及以上城市中，有超过一半城市空气质量超标，占64.2%，而空气质量较差的20个城市中，有16个为资源型城市或资源型城市所辖区(县)。

针对不断恶化的环境污染，中国政府相继出台了一系列环境政策。其中，国务院在2013年批准并实施的资源型城市转型政策，便是针对“资源诅咒”较严重的城市而制定的。与一般城市相比，资源型城市第二产业在国民经济构成中占比较高，一般达到50%～90%[6](徐君，2015)，这主要是因为其高度依赖石油、冶金、矿产、森林等自然资源开采加工产业，所以资源型城市面临着更为严重的生态环境问题：一是随着资源型城市的发展，工业“三废”的大量排放造成了严重的空气污染、水污染和土壤污染等[7](褚艳宁，2015)，煤炭型城市在煤炭开采、加工、利用过程中产生了大量的二氧化硫、粉尘、细颗粒物等。二是开采矿产资源导致地面变形、坍塌等破坏了大量土地，同时积存的废石、尾矿也占用了大量土地，并对水资源和大气造成二次污染[8-9](徐杰芳，2016；支大林，2015)，极易形成地质灾害现象。三是开采导致地质结构发生变化，不仅容易隔断地下水系的连通，而且将会对区域地下水造成污染，影响附近居民生活饮用水安全[10](谭浩，2019)。

资源型城市转型政策主要通过三个途径影响生态环境质量。首先，加强对矿山地质环境恢复和灾害治理。通过积极开展矿山地质环境治理，明确用矿、用地、财政、金融四类支持政策，建立了一批国家地质公园和绿色矿业发展示范区[9](支大林，2015)，在资源高效综合利用、节能减排、生态保护方面取得了一定成效。其次，鼓励企业使用清洁能源代替含硫煤。从能源需求侧限制对高硫煤的开采[11](李博，2016)，减少二氧化硫排放。最后，强制煤炭企业安装脱硫洗涤器等设备。从能源供给端减少硫化物排放[1](盛丹，2019)，缓解了煤炭城市空气污染。

关于资源型城市转型政策的影响，现有研究主要集中在技术创新[12](徐涵蕾，2010)、城镇化[13](Linlin，2007)、政府支持[14](周民良，2015)、产业结构调整[15](陈军，2015)、效率提升[16](郭淑芬，2019)、经济增长速度[17](傅佳莎，2019)等方面，与以往研究相比，本文主要关注资源型城市转型政策的生态环境影响，其贡献主要体现在：第一，拓展了现有文献主要分析资源型城市转型所产生的经济效果，聚焦我国资源型城市转型的生态环境效应，系统评估了2013年资源型城市扩容对环境质量所产生的作用效果。第二，对原有文献关于资源型城市扩容影响环境质量的结论不一致性进行了重新检验，利用合成控制法测算了扩容对整体、成长型、成熟型、衰退型和再生型城市生态环境的影响，并进行稳健型检验。第三，分析了转型政策影响环境污染的内在机理，利用城市面板数据进行了探索性验证。

1 政策背景

为促进资源型城市转型，中国政府陆续颁布了一系列相关政策法规。2001年，全国人大九届四次会议批准的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》首次开始关注资源枯竭地区存在的矿竭、城衰等问题，强调发展接续替代产业是我国资源枯竭地区转型的务实选择，并拟定辽宁阜新为全国第一个资源型城市转型的试点城市。2007年，我国正式提出了资源型城市的概念，国务院下发《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，要求从水土治理、矿区地质灾害治理进行环境整治和生态保护。此后，初步分三批次确定了69个“资源诅咒”问题严重的资源枯竭型城市，明确了以政府投资、转移支付为主的扶持政策转型框架。2013年，国务院正式印发《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》(以下简称《规划》)，明确提出基本解决资源枯竭城市历史遗留问题，同时形成资源富集地区资源开发与经济发展、生态环境保护相协调的格局，资源型城市转型政策基本在全国铺开。资源型城市转型政策在中央顶层设计、各部门协同配合等大力支持下实施，具有如下特点：第一，覆盖面广。规划范围包括的262个资源型城市来自28个省(市、区)的126个地级行政区、62个县级市、58个县和16个市辖区，占国土面积的40.7%。第二，强化主要污染物防治。从源头上控制高污染、高能耗和资源型项目上马，严格执行重点行业排放标准和环境准入标准，把二氧化硫等主要污染物控制指标作为改扩建的前提条件。第三，分类引导。根据资源保障能力，规划把资源型城市划分为成长型、成熟性、衰退型和再生性四种类型。

综上所述，本文将重点评估2013年资源型城市转型政策的环境效应，主要因为：一是规划中的资源型城市范围较广，包含了处于不同资源开发阶段的262个资源型城市；二是规划中明确提出加强环境治理和生态保护，并要求减少二氧化硫等主要污染物排放；三是观测性较强，从2013年至今已有较长时间，有较充足的数据完成评估。

2 研究设计与变量描述

2.1 模型设计

在一般的政策评估中，双重差分法是常用的一种方法，但是该方法要求控制组(一般城市)和处理组(资源型城市)在转型政策之前是具有可比性，但是由于试点资源型城市的特殊性，传统的双重差分模型的适用性有待商榷，而且资源型城市在受到转型政策影响的同时也受到其他政策的影响。鉴于上述缺陷，本文采用合成控制法(Synthetic Control Method)估计转型政策的环境影响[18](Abadie，2010)。

具体而言，合成控制法通过对控制组个体加权平均，构建一个与处理组个体相关特征最一致的合成控制样本。利用影响相关结果的处理前或非时变变量，让这些变量的加权平均与各自对应处理组的变量差别最小，即求解以下最优化问题：

(1)

其中ωk为合成控制对象的个体权重，Xi表示用于合成的一系列特征变量，K表示控制组合集。获得权重ω之后，合成城市的污染水平可表示为YSynth=∑kωkYk，处理效应即为：

(2)

本文使用Abadie开发的程序计算得到ω，使得合成城市近似转型政策干预前资源型城市的污染物变化轨迹。通过加权后得到的合成城市的污染物变动情况，实际上是模拟了假设资源型城市不实施资源型城市转型政策时的污染水平变动情况，政策干预城市与合成控制地区间的污染物排放差异即是资源型城市转型对其污染水平变动的影响。

2.2 数据和变量说明

剔除了部分数据缺失的城市后，本文选取2005—2017年中国244个地级市数据为初始样本，其中资源型城市共105个，包含10个成长型、60个成熟型、21个衰退型和14个再生型资源城市，剩余139个地级城市构成控制组。所有数据来源于《中国城市统计年鉴》《中国环境年鉴》，部分缺失数据使用插值法或从地方各省统计年鉴中补齐。

资源型城市转型政策是否实现了环境质量提高和资源节约，以二氧化硫和工业能源效率为例，见图1，资源型城市与非资源型城市相比，二氧化硫排放偏高，而工业能源效率自2007年一直偏低，但是2013年以后资源型城市的二氧化硫排放下降比非资源型城市二氧化硫排放更快，而且工业能源效率的差距趋于缓和。其中工业能源效率采用工业GDP与天然气、液化石油气、电力统一转化为煤炭使用量的比值表示。

图1 资源型城市和非资源型城市对比Fig.1 Comparison of resource-based and non-resource-based cities

本文主要考察2013年资源型城市转型政策对环境质量的影响，借鉴盛丹研究成果选取城市的人均二氧化硫排放(SO2)作为被解释变量[1](盛丹，2019)。参考已有文献研究，将影响评估的控制因素设定为人均GDP、人口规模、对外开放、工业化水平、环境规制、政府研发投入。其中，人均GDP表示城市经济发展水平，采用实际人均GDP数据取自然对数；人口规模表示城市规模和经济发展的聚集水平，用年末总人口的自然对数表示；对外开放反映对外经济技术交流情况，通过优化技术、资金、人才等要素结构为城市经济发展注入活力和动力[19](邵帅，2013)，用外商实际投资额占GDP的比重表示；工业化水平表示国民经济中产业结构的高级化状况，反映城市工业化进程阶段[13](Ebenstein，2015)，用工业产值占总产值的比重表示；环境规制采用二氧化硫去除率衡量环境规制程度。政府研发投入是提高城市创新能力和城市竞争力，促进经济增长的重要因素[11](李博，2016)，用科技投资占财政支出的比重表示。

3 实证结果及分析

3.1 转型政策对环境污染的影响

由于处理组样本包含多个城市，而合成控制法仅能合成并评估单个分析单元的变化趋势，因此参考Abadie等的处理方法[18](Abadie等，2010)，对多个样本分析单元进行合并，从而获得整体、成长型、成熟型、衰退型和再生型城市五类分析单元。

图2中依次展示了五类分析单元的实际与合成的二氧化硫排放路径，其中垂直虚线表示转型政策的实施年份，实线表示实际二氧化硫排放，虚线代表合成二氧化硫排放。结果表明，整体城市等分析单元实际路径与合成路径基本一致，说明合成控制单元能够很好的反映相应城市的环境污染情况。在转型政策节点之后，除再生城市外，实际二氧化硫排放路径位于合成控制单元之下，表明资源型城市转型政策确实整体、成长型、成熟型和衰退型城市的环境污染起到了抑制作用。

图2 实际与合成污染水平变化路径对比Fig.2 Comparison of actual and synthetic pollution level change paths

为了较具体地分析资源型城市转型政策对环境污染的影响，本文测算了在转型政策实施之后上述五个分析单元实际与合成的二氧化硫排放差异。总的来说，整体、成长型、成熟型和衰退型城市四个分析单元的实际值与合成值的差异基本逐渐提高，例如整体城市在2013年实际与合成人均二氧化硫排放的差异仅为0.77千克/人，到2017年则为3.47千克/人。

表1 二氧化硫实际值与合成值

3.2 稳健性检验

(1)排列检验

为确保结果的有效性，需要检验分析预测变量的差异是由资源型城市转型政策所引起的而不是受到其他一些外在因素的影响。为从一系列环保措施政策发生当年其他不可观测因素中识别资源型城市转型的影响，采用Abadie等提出的排列检验(Permutation Test)方法[18](Abadie等，2010)。其基本思想是假设所有控制组中的城市在2013年实施转型政策，利用合成控制法构造相应的合成控制对象，估计其政策效果，并比较实际转型政策效果和假设情况下的政策效果，若两者之间的差距非常大，则有理由相信转型政策效果是显著的。本文剔除了政策干预前均方根误差MSPEpre较大的城市以获得更好的拟合效果，最终得到五类分析单元对应的随机控制单元的个数分别为78、69、51、72、75个。图3显示了排列检验结果，图中黑线表示实际干预城市的污染物与其合成控制对象的污染水平差异，灰色虚线代表了假想单元污染水平与其对应合成控制单元的污染水平差异。

对于整体城市，黑色实线明显高于大部分的灰色虚线，这说明在随机选取的作为处理组的控制单元的过程中，模拟资源型城市转型带来的环境效应，出现与整体资源型城市相同情况的概率仅为1/79，即整体资源型城市转型过程中产生明显降低环境污染效果这个结论至少在1/79=1.26%水平上是显著的，同时也表明非资源型城市受十八大后一系列环保政策影响未出现同资源型城市一样的环境效应。同理，对于成长型、成熟型、衰退型城市的合成控制法得到的分析结果均是稳健的。对于再生型城市，其污染排放的差值分布与大多数城市接近，而前文分析表明转型政策对再生型城市污染的降低效果不明显，表明大多数城市都可能出现与再生型城市相同的结果。

图3 目标分析单元与随机控制单元的预测差值分布Fig.3 Prediction difference distribution of objective analysis and stochastic control unit

(2)迭代检验

迭代法的思想是利用初次构成的合成对象的控制组样本，依次删除与处理组最相似，即构成合成控制过程中的权重最大的控制组样本，以检验转型政策对资源型城市环境的效果是否受合成对象组成权重的影响，是否会因为控制组里某一个非资源型城市的缺失而导致结果差异。图4表明，本文合成控制法所得结果并不随着控制组非资源型城市的不同而变化，与前文的结论一致。

图4 迭代去除控制组城市的合成分析单元污染变化路径Fig.4 The changes of synthetic analysis unit paths in Iterative removal control group cities

(3)排除相关政策干扰

为了避免本文结果受到相关环境规制政策对实验结果的影响，本文收集了相关影响二氧化硫排放的重要环境规制政策。其中包含1998年实施的酸雨、二氧化硫“两控区”政策与2007 年启动SO2排污权有偿使用和交易试点政策，为了排除这两项影响二氧化硫排放政策对实证结论的影响，本文进一步从实验组资源型城市中分别剔除了这两类试点城市，重新合并成资源型城市并运用合成控制法进行分析，结果见图5中(a)、(b)所示。结果表明，剔除可能的相关政策干扰后，资源型城市转型依然存在降低环境污染的效果。

(4)双重差分的敏感性检验

本文继续使用双重差分方法作为稳健性检验的标准，模型具体设定如下：

图5 剔除相关政策干扰Fig.5 Eliminate the interference of relevant policies

polit=β0+β1resoi+β2year+β3resoi×year+αXit+εit

(3)

其中polit为反映城市污染水平的变量；resoi是资源型城市转型的政策变量，对于资源型城市取1；year为时间虚拟变量，对于2013年及之后的年份取1；Xit为控制变量。

为了消除由于双重差分对于控制组主观选择导致估计偏差，本文尽量选取城市环境污染水平变化趋势与资源城市相似的控制组样本。同时二氧化硫(SO2)仅为工业污染物之一，根据《中国城市统计年鉴》公开数据，本文还选取了人均废水排放(water)和人均工业烟尘(smoke)排放量作为二氧化硫排放的替代变量进行敏感性检验。表2汇报了双重差分的估计结果，从表中结果看，转型政策对整体、成长型、成熟型、衰退型城市都有降低环境污染的效果，其降低环境的效果存在差异，对于衰退型城市的效果最为明显，成长型次之，成熟型最弱。以不同污染物为被解释变量的回归结果一致，表明本文的计量结果具有较好的稳健性，转型政策并未使再生型城市的环境污染水平有所降低。

表2 敏感性检验

4 机制分析

上述结果表明，2013年资源型城市转型政策明显提高了整体、成长型、成熟型和衰退型城市的环境质量，但转型政策降低资源型城市环境污染的内在作用机理有待考察。因此，基于资源型城市供给侧结构性改革的视角，本文从产业转型、要素质量和制度建设三个层面梳理出转型政策影响环境污染的内在机理。

4.1 转型降污染的机理解析

第一，产业转型升级机制。资源型城市转型的关键是积极进行产业转型升级，主要通过供给侧结构改革，逐渐降低资源产业在国民经济中的比重，同时大力发展高新技术产业和第三产业，从而实现经济发展和区域环境污染降低的目标，主要体现在：一是改造传统资源产业、发展绿色矿山。积极采用尾矿、煤矸石、粉煤灰、冶炼废渣等先进技术[6](徐君，2015)，提高资源高效清洁利用和废弃物综合利用。二是扶持接续替代产业。一方面拉长产业链和加快上下游资源产业延伸发展，提升资源品附加值，从而实现高能耗、高排放的传统资源产业向低能耗、低排放的先进制造业发展；另一方面在工业基础上因地制宜地发展生产型服务业，保持优势产业的连续性的同时提高生产率和降低污染排放。三是发展特色服务业。结合资源品优势，发展资源产业托管服务和工程管理咨询服务，同时推进工业旅游和休闲度假旅游的发展。

第二，人力资本提升机制。从生产要素层面来看，人力资本不仅成为产业结构转型升级和创新驱动发展的第一要素，而且有利于遏制环境污染。主要表现在：一是人力资本影响能源效率。一方面，通过提高劳动者受教育程度和职业技能培训等不仅有利于培养节约能源意识，而且可以推进资源工业企业能源消费方式由粗放型向集约型转变；另一方面人力资本水平的提升能够增加企业吸收绿色能源技术，同时提高管理能源资源的优化使用而达到提高能源效率的目的。二是人力资本决定先进技术吸收能力。高质量的人力资本水平直接影响了资源工业吸收加工处理的先进制造技术和处置废弃物的清洁技术能力[17](傅佳莎，2019)。三是人力资本担当“波特假说”成立的桥梁。环境规制引致的技术进步必须结合一定的人力资本水平才能发挥推动作用[20](江珂，2011)，人力资本水平越高的城市越容易激励企业加强环保技术的研发，从而降低环境污染。

第三，制度建设机制。资源品开发利用不同于普通商品的生产过程，其环境负外部性问题非常突出，制度和法治建设为扭转资源型城市在资源开发过程中形成的生态破坏和环境污染提供了可靠保障。主要体现在：一是推动资源开发管理和监督体系建设。在明晰产权和认定责任的基础上，综合采用行政命令、法律法规和市场调节等手段约束资源工业企业开发行为及其带来的污染排放行为，强化同步恢复环境治理。二是建立资源开发补偿机制。落实生态破坏和环境污染的主体责任和义务，将企业治理环境污染的成本内部化。根据资源开发的特征，大致将补偿分为开发前的防范性补偿、开发中的即时性补偿和开发后的恢复性补偿[21](张复明，2011)。三是推进资源税改革。通过资源税改革促进资源开发收益向资源型城市倾斜，反映该税种在节约资源和保护生态环境等方面的积极作用。

4.2 转型降污染的机理验证

为验证上述机制的合理性，本文根据Baron、Kenny(1986)的思想构建如下检验模型[22]。

第一步，验证资源型城市转型对机制的影响：

stit(hcit,nuit)=β0+β1resoi·year+αXit+εit

(4)

其中，stit为产业转型效应，用第三产业增加值的对数表示，并根据GDP平减指数统一转换为2005年价格；hcit为人力资本提升效应，采用朱平芳(2007)方法测算出的城市人力资本水平与城市人口的比值表示[23]；nuit为制度建设效应，考虑到法治建设对资源型城市环境保护的重要性，采用地级市审判的资源开发、环境污染补偿行政案件数表示，并将县级法院审理的案件归入所属地级市。数据来源为《中国城市统计年鉴》、《中国统计年鉴》、各省、市统计年鉴以及中国裁判文书网。若交乘项显著，则说明转型政策有利于资源型城市产业转型升级、人力资本水平提高和生态保护制度建设。

第二步，验证资源型城市转型对环境污染的影响：

polit=β0+β1resoi·year+αXit+εit

(5)

其中交乘项的设定与前文相同，此步骤已于前文双重差分稳健性检验中完成。

第三步，将交乘项和机制同时放入回归方程：

polit=β0+β1resoi·year+β2stit(hcit,nuit)+αXit+εit

(6)

如果此时交乘项不显著或者显著但系数绝对值明显降低，则说明资源型城市转型是通过此三个效应作用于资源型城市的环境污染。

通过如此机制检验步骤，表3给出了整体资源型城市，从机制检验结果看，对于整体资源型城市，交乘项对于产业转型、人力资本提高、制度建设都有显著正向作用，同时将三个效应加入存在交互项的模型后，交互项的系数对比-4.023均有明显降低，表明资源型城市转型通过这三种机制降低环境污染。

表3 整体城市

进一步，本文分析了资源开发和产业发展处于不同发展阶段的资源型城市，其结果如表4、表5、表6、表7所示。结果表明：

第一，转型政策均促进了成长型、成熟型、衰退型城市的产业升级，同时加入产业升级变量后，这三类城市的reso×year项系数对比-4.733、-3.234与-6.366均有明显降低，表明产业升级在这三类城市转型过程中起到了降低环境污染的作用，但是影响程度不同，转型政策对衰退型城市产业升级效果更强，这是因为衰退型城市的资源枯竭，大量的资源型产业转型以适应经济发展的要求。而再生型城市产业结构较为合理，资源依赖程度也较低，故转型政策对再生型城市的产业升级影响较弱。第二，类似于产业升级效应，人力资本提升效应同样是转型政策作用于环境污染的途径之一，衰退型城市人力资本水平受转型政策影响的变化最明显，但人力资本对环境的直接作用却较弱，这是因为衰退型城市资源近于枯竭的发展现状，使得人力资本投入的收益较低，而成熟型城市和成长型城市拥有更好的产业发展环境，人力资本积累更足，故其对环境的直接效应更强。对于再生型城市，转型政策虽然也促进了城市人力资本水平的提高，并且较高的人力资本水平也产生了对环境污染的抑制作用，但是转型政策并未通过人力资本提升这一途径作用于环境污染。第三，转型政策同样提高了生态保护制度的建设，但是生态保护制度对降低环境污染的直接贡献弱于另两机制，其主要原因是目前我国的资源开发补偿机制主要以行政监督为主，很大程度上依赖政府的监管力度，无法通过市场价格机制发挥能动作用，难以形成长期有效的可持续发展。

表4 成长型城市

表5 成熟型城市

表6 衰退型城市

表7 再生型城市

5 结论及政策建议

本文利用2005—2016年我国244个地级市的面板数据，采用合成控制法检验了《规划》政策对资源型城市生态环境的影响进行模拟和对比。除再生型城市外，2013年转型政策提升了资源型城市的环境质量，且对衰退型城市的降污作用最大。在此基础上，进一步分析了转型政策影响环境污染的内在机制，主要包括产业转型升级机制、人力资本提升机制和制度建设机制。从验证结果来看，产业转型升级、人力资本提升和资源开发管理制度建设降低了城市二氧化硫排放。根据本文的研究，得到以下几点启示：

第一，多错并举，扎实推进资源型城市多元化产业体系的构建。解决资源型城市生态环境污染问题以及增强可持续发展能力，实行产业结构转型是关键。推动产业结构转型就是要改变产业结构单一和产业层次较低的局面，同时构建多元化产业格局。一是改造提升传统优势资源产业，对传统优势产业价值链按低端淘汰、中端提高、高端发展的思路进行重新整合优化，并构建完善的以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的创新体系，加快新技术和新工艺改造传统产业。二是推动服务业换挡增速，促进现代服务业发展。一方面，在地方特色产业基础上因地制宜地大力发展现代物流、金融中介、工业设计、信息服务等产业，并增强产业聚集效应；另一方面，积极探索符合区域消费结构特点的服务业新业态，采取措施积极推动商贸、文化、旅游等生活性服务业高质量发展。三是瞄准产业发展前沿，培育战略性新兴产业。资源型城市要依托已有新兴潜力产业基础，瞄准新一轮产业革命和科技革命，推动新兴潜力产业向战略性新兴产业转型。

第二，科学探索，亟待提高资源型城市人力资本水平。人力资本对资源型城市推进产业结构转型升级、发展新业态、加强节能减排工作等具有重要作用。强化人力资本这个第一要素，需要结合资源型城市基本情况探索科学路径。一是突出重点领域人力资本投资政策。利用比较优势行业或比较优势领域加大人力资本投资，通过设置专项人才基金及其配套措施吸引人、留住人、培养人。二是建立科学的人力资本开发体系。留住人才的关键是充分发挥人力资本的价值，激发其内在的追求卓越本质，通过制度保障最大限度地发挥人才的积极性和能动性，营造有利于人才培养和成长的城市环境。三是完善职业教育和在岗培训机制。需要根据产业转型升级和培育新业态的要求，提高企业一线员工的劳动技能和综合素质。

第三，系统谋划，积极推动资源型城市体制机制创新。目前，生态补偿和资源有偿使用制度的保障措施还需要进一步完善，特别是缺乏资源品价格和收益波动的调节机制，需要进行体制机制创新，为规范和协调相关利益主体之间的关系提供有效的制度保障。一是加快推进资源税从价计征改革，通过适当提高税率和扩大征收范围结合的方式，利用税收价格杠杆抑制资源浪费和鼓励资源节约行为。二是完善资源开发的监管体系。鼓励企业和公众积极参与到资源开发行为、收益管理和转型政策执行等过程中，同时政府职能部门要做到对相关信息的及时公开。