工伤预防工作开展现状思考

刘辉霞

（广东省工伤康复中心，广东 广州 510440）

0 引言

自2009 年和2013 年开展工伤预防试点工作以来，全国各省市积极探索工伤预防的工作机制与模式，并取得较好成效。《人力资源社会保障部、财政部、国家卫生计生委、国家安全监管总局关于印发工伤预防费使用管理暂行办法的通知》（人社部规〔2017〕13 号）（以下简称“人社部规〔2017〕13 号”）文颁发后，各省市相继出台工伤预防项目或工伤预防费使用办法等相关文件，坚持“突出重点，政府主导，专业运作，确保安全，逐步推开”的原则，有计划、有步骤地推进工伤预防工作，取得了一定成效。

1 全国工伤预防工作整体推进情况

1.1 近4 年全国工伤预防费使用情况

据人力资源和社会保障部内部资料显示，2015 年预防费使用情况。工伤保险基金支出509 亿元，比上年度增长68%，其中工伤保险待遇支出91 亿元，劳动能力鉴定费支出2 亿元，工伤预防费支出3 亿元，其他支出2亿元，转移支出1 亿元，分别占总支出的98.7%、0.3%、0.5%、0.3%和0.2%，数据显示，预防费支出占比较少。除北京和甘肃无工伤预防费支出外，30 个省份有预防费支出，其中宣传费、培训费占12%，其他占32.4%。

2016 年预防费使用情况。2016 年工伤保险基金支出610 亿元，其中工伤保险待遇支出604 亿元，劳动力鉴定费支出16 亿元，工伤预防费支出2.3 亿元，其他支出25 亿元，分别占总支出的98.96%、0.26%、0.37%、0.41%。除北京、重庆、新疆兵团和甘肃外，28 个省份其中宣传费占50.8%，培训费占12.2%，其他占37%。

2017 年预防费使用情况。除北京、重庆和甘肃外，28个省份和新疆兵团均有预防费支出，总计2.9 亿元，同比增加0.67 亿元。统计报表显示，预防费支出项中，宣传费占54.1%，培训费占16.4%，其他占29.5%。

2018 年预防费使用情况。除北京、重庆和青海外，28个省份和新疆兵团均有预防费支出，总计2.7 亿元，同比减少0.29 亿元。2015—2018 年，工伤预防费使用前10 位的省市，2014—2018 年工伤保险基金收支结余情况，见表1，表2。

1.2 近年工伤预防取得的成效

1.2.1 全社会工伤保险政策知识知晓率大幅提高

近年来，国家人社部带头开展了一系列工伤保险的宣传活动，如：线上线下有奖问答，工伤保险进央企，工伤保险集中宣传周，工伤保险走进扶贫车间，工伤保险微电影、动漫视频片、宣传品的设计与制作，工伤保险征文，微信公众号等系列线上线下活动，对工伤保险知识进行全方位宣传。同时，还通过大量的工伤预防专项宣传培训活动进园区、进街道、进企业，点对点地与各从业人员进行工伤保险知识的宣传与推广，工伤保险政策知识知晓率大幅度提高。

表1 2015—2018年工伤预防费用使用前10位的省市

表2 2014—2018年工伤保险基金收支结余情况[1]

表3 五城市工伤保险知晓率全社会抽样网上调查情况

对此，广东省工伤康复中心在2015 年对全国10 个准备开展工伤预防工作的城市进行了全社会工伤保险政策知识知晓率网上调查。2018 年再次调查时，有5 个城市因没有开展而被剔除，对已经开展了工伤预防的5 个城市进行了抽样调查（见表3）。其中，广州从2009 年开始进行工伤预防宣传培训，佛山和成都从2015 年开始，连续开展了3年，调查结果见表3。从表中可以看出，广州、佛山作为珠三角经济发展较快的城市，起初的基础工作还是优于内地的成都，但工作开展3 年以来，取得了良好的成效，目前，全社会工伤保险政策知识知晓率基本与佛山持平。

1.2.2 征缴面扩大，工伤保险基金总额逐年增加

自2004 年《工伤保险条例》实施以来，一直围绕工伤保险“切实维护工伤职工的救治权与经济补偿权；促进工伤预防与职业康复；分散用人单位的工伤风险”的立法宗旨，工伤保险的作用得到了认可，自愿缴纳工伤保险的企业越来越多，截至2018 年底，工伤保险参保人数达到2.39 亿人，基金节约达1 784.9 亿元。

1.2.3 企业和员工的工伤预防意识明显提高

企业的工伤预防意识有了明显提高，主要体现在以下几个方面：企业的参保意识提高了，参保率基本能做到应保尽保；企业投入安全生产的经费和精力较以往更多；企业的工作环境有明显改善；企业的安全生产、工伤预防制度更加健全完善，企业与有关部门在工伤预防工作开展过程中配合更加紧密。员工的知识、信念和行为改善得分得到了大幅度的提高。如：广州市2016 年的粘胶剂行业的139 家企业经过工伤预防培训后，员工知识、信念和行为得分有明显提高；2017 年的201 家建筑工地的员工经过工伤预防培训后，工伤预防意识也有了明显提高，详见表4，5。

1.3 部分省市工伤预防开展情况

1.3.1 广东模式

全方位、立体式工伤预防宣传模式+点线面相结合的工伤预防培训模式。广东省贯彻落实国家人力资源和社会保障部工作部署，坚持以人民为中心的发展思想，努力践行“预防优先”理念，着力健全工伤预防制度机制，引进先进的工伤预防培训理念与技术，根据国内企业实际情况，探索出一套具有“低成本、易实践、回报高、成效明显”的现场互动与持续改善式工伤预防培训模式，实现了多维度、广视角、立体式工伤预防宣传模式，创建了“共建共治共享”工伤预防新格局。近5 年来，广东省参保单位工伤发生率从0.47%降至0.35%，下降幅度达25.5%；全省工伤保险平均费率从0.63%降至0.32%，下降幅度达49.2%，处于全国最低水平[3]。

表4 广州市2016-2017年工伤预防成效评估表

表5 广州市2016-2017年工伤预防项目成效评估表

1.3.2 成都模式

四川省成都市作为国家人力资源和社会保障部2013年底确定的全国50 个工伤预防试点城市之一，2014 年正式启动，从2015 年开始工伤预防试点工作，并将此项工作列为全市深化改革项目，自2015 年在四个区（市）县开展试点，取得了一定成效；2016 年扩大到9 个区（市）县，通过公开招标的形式，确定广东省工伤康复中心作为专业实施单位，试点区（市）县与专业机构合作，勇于探索，积极创新，通过建立区、街道、社区、企业“四级联动”机制，主动解决试点工作中的困难和问题，突出工伤预防针对性、知识性、趣味性和时代性要求，强化规则意识，建立健全工伤预防相关政策体系；强化责任意识，建立健全工伤预防工作机制；强化排头兵意识，筛选试点，稳步推进；强化过程监督意识，切实做到全要素全方位责任落实；强化需求导向意识，做到了工伤预防走进企业、走进车间、走进工地、走进街道、走进社区，营造出浓厚的工伤预防文化氛围。

3 年来，成都市通过工伤预防宣传、培训，全市工伤参保数人数从2015 年的346.11 万人增长至2017 年底的423.81 万人，增长22%；工伤案件从2015 年的1 万2 700 余件下降至2017 年的10 991 件，下降13.5%；工伤保险基金支出从2015 年的5.63 亿元下降至2017 年的4.44 亿元，下降21%。2017 年成都市工伤保险基金结余34.38 亿元，占四川省工伤基金结余的53%以上[3]。

2 工伤预防取得成效的主要原因

2.1 成立组织，行动有保障

试点开始后，各级人社局高度重视，为了确保年度工伤预防项目有序开展，强化工伤预防工作的管理和督导，各城市成立了多部门的领导小组或联合工作组，组织领导预防工作，主要包括两种形式：一是由市级政府牵头，联合相关部门组成联席会议或领导小组，如安阳、成都成立的以常务副市长为组长，人社、财政、应急、卫健、工会、审计、监察等部门负责人为成员的工伤预防工作领导小组；二是由社会保险部门发起与上述部门的合作与协调，主要城市和地区有：广州、深圳、珠海，郑州、三门峡，聊城；海南省的省本级、海口、儋州等地市。

明确各领导小组或联合工作组职责：一是健全和完善工伤预防相关领域政策文件；二是筛选工伤预防重点领域，重点行业与企业；三是共同开展宣传活动。四是监督工作的落实。如成都市的工伤预防联席小组成员，在市人社局的牵头下，经常带队前往参保单位，进行工伤预防服务质量的监督与检查，督促参保单位配合做好工伤预防工作。

2.2 健全政策，有章可循

自2017 年人社部规〔13〕号文出台后，各省市根据本省实际，对文件进行了转发或进一步明确，如广东省专门出台了《工伤预防项目管理办法》，在办法中不仅明确了工伤预防的经费来源、工伤预防的使用范围、工伤预防的服务机构以及项目的筛选，还根据多年的试点经验，明确了筛选的项目原则与培训的绩效考核评估指标。要求培训后须跟踪回访至少6 个月以上，员工知识、信念和行为得分需改善达到15%以上，工伤事故发生率减少15%以上。江苏、湖北、山东等省也根据本省实际情况，出台了相对应的管理办法。

2.3 强化监督，严加管理

各项目开展过程中，严格执行有关工伤预防项目确定、政府采购、项目实施、监督管理等政策规定，严格执行预算安排，依法规范使用工伤预防专项经费，提高了基金的有效使用效率，同时也做到了自觉接受参保单位和社会各界的监督，将工伤预防项目的开展和经费使用情况不定时向社会公布。

2.4 因地制宜，突出实效

各级人社局充分发挥求真务实的精神，积极探索，勇于实践，结合本地市产业结构与企业实际情况，努力探索工伤预防工作机制，突出本地特色，致力于宣传新形式、新气象、新举措，如广东探索“互联网+工伤预防”新模式，成都高新区探索基于互联网+工伤预防绩效评估指标体系的构建，劳务服务公司、新业态新经济等工伤预防新课题，确保工作取得实效。

2.5 统筹协作，市区联动

各级人社局在项目开展过程中，统筹规划，牵头与财政、应急、街道、乡镇等各级各单位沟通协作，充分发挥各单位的特长和优势，做到优势互补，资源整合，加快了推进工伤预防工作的进度。同时，在工作过程中，建立了工伤预防工作汇报制度，加强市区联动，对工作中遇到的问题，及时向统筹地级市人社局反馈。如：成都市人社局把工伤预防工作作为深化改革中的一件大事来抓，建立了工作任务报表和每月一期的工作简讯报告制度，对工伤预防中的典型代表，先进事迹进行表扬，对贯彻落实不到位或进度拖延的予以批评，起到了良好的监督、促进作用。

2.6 政府主导，三方合力

各地各级人社局高度重视，在项目启动前，召开规格较高的项目启动会，旨在让辖区内各部门各企业高度重视，积极配合。在项目启动会上，讲清谈透为什么要做工伤预防，工伤预防会为企业带来哪些经济和社会效益，工伤预防如何做，企业如何配合，打消企业的顾虑，让企业大力配合。专业机构的选定是关键，只有专业机构的服务态度、专业水平得到企业的高度认可，企业才可能认可和支持此项工作的开展。

2.7 防控重点，遏制事故

针对职业病危害大，可防可控的特点，对于职业危害因素多，工伤事故发生率高的行业，作为重点防控行业，如广东省将噪声、粉尘，有毒有害作业等职业危害大、劳动保护落后的企业，以及建筑、矿山、危险化学品等高风险企业，列为工伤预防防控的重点，加大预防监控力度，取得事半功倍的良好效果。如山东聊城，将机械制造和化工列入重点行业，主抓重点企业，开展现场互动与持续改善式工伤预防培训模式，取得了较好的成效。

3 存在的困难与问题

从表1，表2 可以看出，全国工伤预防费支出比例与《工伤保险条例》要求的提取比例——上年度征缴费用的2%，相差较大，这说明一些地区对工伤预防工作的不重视或工作技术或能力有待提高，与实现以人为本的现代工伤保险制度这一目标，还存在较大差距。分析其主要原因如下：

一是工伤预防费提取比例有了下降。人社部规〔2017〕13 号文件颁发后，预防项目实施主体、费用支出管理方式较以往有较大改变，该办法规定预防费提取比例不得超过统筹地区上年度工伤保险基金征缴收入的3%，使得预防费总额减少。

二是服务范围收紧，项目实施立项招标时间长。自人社部规〔2017〕13 号文颁发后，工伤预防项目只能用于宣传和培训。同时明确要求工伤预防实行项目管理，项目实施基本要通过招标形式来确定实施机构，从而出现了工伤预防项目从预算、立项招投标到实施，时效受程序约束，跨年度、耗时长等问题普遍存在。

三是服务体系发展滞后。机构改革人员变动，尤其是原来工伤保险人员设在医保，此机构改革，经办力量减员的省份，部分预防项目中断或停止开展。同时，专业机构不足，专业人才匮乏也是制约工伤预防工作开展的主要原因之一。

四是标准体系建设尚缺乏，工作开展受阻。自从十八大以来，各项经费使用管理较严，统一的工伤预防服务、验收和支付标准缺乏，部分人员担心审计不过关，而不敢做；同时部分工伤保险干部对工伤预防这一法定职责，认识不全面，甚至认为工伤预防是应急管理部门的工作，不想做不愿做；另外，由于工伤预防工作量大，环节多，工作实，工作方法不明朗，不会做。这也就是当前存在的“三不现象”，即“不想做”“不敢做”“不会做”。因此，正如人社部游钧副部长所说，工伤预防工作尚未达到全面推开的预期，仍在起步适应阶段。

4 思考

下一步工作总的方向，大力推进工伤预防服务体系建设，成立具备项目遴选、质量控制、监督管理、技术指导职能的工伤预防协会，大力培育专业机构，多措并举培养专业技术人才队伍。加快工伤预防标准体系的制订。政府部门应加强与专业机构、科研院所联系，加快工伤预防服务、验收、支付标准的研究。加强制度顶层设计研究。加强多部门沟通协作，研究形成国家层面制度建设的具体方案，推动国家决策。持续推进、跟进地方具体实践，提炼可复制、可推广的经验做法和制度模式[3]。同时，也要充分利用其经费有保障，资源可整合和预防优先的理念，引进新技术、创新服务模式与形式，助力精准扶贫与精准防残。