论我国人大议事规则的原则

本届全国人大的立法规划中，全国人大组织法和全国人大及其常委会议事规则（“一法两规则”）被列为“条件比较成熟、任期内拟提请审议”的立法项目。全国人大议事规则从1989年颁布至今尚未修改过。30年间我国的法律、政治、社会、经济已经有翻天覆地的进步和发展。现在正是回顾我国人大议事规则的发展历程，思考议事规则制度完善的时机。目前对议事规则的研究主要集中于零散的细节规定，缺乏宏观的理论建构。学界对议事规则的评论主要是规则的具体规定，尚未有对人大议事规则原则的系统研究。议事规则的内容结构分层次来看，分为元规则、基本规则和具体规则。一系列的元规则构成议事规则的基础，元规则发展形成基本规则，从中又衍生出具体规则[1]。元规则即议事规则的原则。议事规则的原则对于议事规则的设计具有指导意义。本文从法律条文、运作实践、基础理论三个面向归纳和解释我国人大议事规则的原则，希望对我国人大议事规则的修改有一点启发。

一、由相关法律条文推导出的原则

（一）民主集中制原则

从立法技术和法制统一性来说，全国和各级人大及其常委会的议事规则，在规定原则方面并不统一。而凡是对议事程序的原则作出规定的，都規定了民主集中制原则。一般议事规则的第一条是制定议事规则的上位法依据，第二条是原则。全国人大常委会议事规则第二条规定“全国人民代表大会常务委员会审议议案、决定问题，应当充分发扬民主，实行民主集中制的原则”。地方人大也有一些类似规定。例如《北京市人民代表大会议事规则》第二条规定“北京市人民代表大会审议决定问题，应当充分发扬民主，严格依法办事，实行民主集中制的原则”。全国31个省级人大的现行议事规则中，安徽、福建、广东、广西、贵州、海南、河北、黑龙江、湖北、湖南、江苏、江西、内蒙古、宁夏、青海、山东、山西、上海、四川、天津、西藏、新疆、云南、浙江的人大议事规则都规定了民主集中制的原则;甘肃、河南、辽宁、陕西、重庆没有特意在议事规则中规定原则。

民主集中制的本质是少数服从多数，体现在议事规则上，其典型就是多数决。对于人大制度的理解，经常用到的一句话就是“个人无权，集体有权”。人大的立法权、监督权、决定权等职权，都是集体行使的方式，代表可以提出建议、议案，但都是经过人大会议的集体讨论，人大集体作出决定。“在人大工作中坚持民主集中制，最重要的就是人大及其常委会主要通过会议形式，严格和依法按程序办事，集体行使职权，集体决定问题。”[2]这是就人大运行的内部关系而言。民主集中制的过程是“民主基础——集中执行”。“当人民要求的政策通过民意机关交付于自己选举的政府的时候，即由政府去执行……通过行政机关的集中行使权力去实现代表机关的共同意志……中国的民主集中制本质上就是议行合一制度的同构与扩大，处理的是代议与执行的关系。”[3]人大的立法、决议、议案和代表建议等都需要政府的执法执行，这是就人大运行的外部关系而言。

（二）民主和法治原则

议事规则所明文规定的原则，除了民主集中制，还有民主和法治原则，民主和法治一般都是规定在一起的。例如《安徽省人大议事规则》第二条规定“省人民代表大会会议实行民主集中制的原则，充分发扬民主，严格依法办事”。《厦门市人大议事规则》规定“市人民代表大会会议，应当充分发扬民主，严格依法办事，实行民主集中制的原则”。《山西省人大议事规则》第二条规定“代表大会实行民主集中制的原则。代表大会应当充分发扬民主，依照法定程序，集体行使宪法、法律赋予的职权”。在省级人大中，议事规则规定了民主和法治原则的包括安徽、北京、贵州、河北、湖北、湖南、江苏、内蒙古、山西、上海、天津、西藏、云南、重庆。

（三）集体议长制原则

在上述明确规定的原则之外，有些原则是需要从法条中提取和推导的。本文提出中国人大议事原则有其区别于世界其他国家议事程序的制度特征，最明显的就是集体议长制。西方议会议长的职权，是由作为个体的议长一人行使。议长在议会中的主要作用是维持会议的正常运转秩序，主要是设置议程和主持会议。议长有权决定议事日程、主持全院大会、宣布休会、决定召开特别会议等。这些职权在中国人大制度中，都是由集体行使的，主要是常委会和主席团行使。我国全国人大和地方人大的议事规则规定，人大常委会在各级人大会议举行前提出会议议程草案，还规定主席团主持人大会议。这种集体议长制相比一个人担任议长，更符合议会的民主本质。

（四）法定人数原则

全国人大议事规则第四条规定会议有三分之二以上的代表出席始得举行，这项规定是法定人数原则的体现。法定人数原则要求议会在进行辩论、审议、修正和议决等议事活动时，必须有一定数量的组成人员出席，才能举行会议并进行议事活动，作出的决议才具有法律效力[4]。各国议会议事规则中对法定人数一般都会作出具体规定。法定人数的规定既是议会会议的基础和前提，又关系着议事活动的进行。法定人数规定的过少，会降低多数决的价值并影响议事权威，法定人数规定的过多，又容易流会，使议事不可能完成[5]。有学者总结了设置法定人数的三个目的：（1）法定人数原则有利于促进议事成员的审慎与共治;（2）法定人数原则保证表决人数的最低限度，这样可以使得参与表决成员的意见最大程度接近全体成员参与的结果;（3）法定人数原则保证了决议结果、产生决议过程以及作出决议实体本身的合法性[6]。

（五）多数决原则

全国人大议事规则第九条和第五十二条是对表决“过半数方能通过”的规定，体现多数决原则。这是指议会通过议员的讨论和表决来制定政策和解决分歧，根据投票表决同意的意见作出决定，并以多数人意见作为议决的标准。这是议会解决矛盾冲突和纷争的一种具体、可行、方便的方法[7]。罗伯特议事规则中也指出“协商会议形成一项决定所需要满足的最基本的要求就是‘过半数表决（a majority vote）”[8]。

（六）议事公开原则或会议公开原则

全国人大议事规则第十八条规定会议公开举行，大会全体会议设旁听席，大会会议举行新闻发布会、记者招待会。议事公开原则是指议会举行会议、议事或者议决等活动应当向社会公开，议会公布议程，准许旁听，公开记录，允许媒體报道。只有充分了解议员的辩论和投票记录，选民才能评判议员是否充分和忠实地代表了自己的利益和意志。在我国每次的人大会议都有新闻媒体的报道，人大会议和常委会会议的主题和成果都在人大的主页网站公开，包括人大的机构设置、人员组成、立法工作、监督工作、决议决定、人事任免、代表工作等。一些人大网站还会公开代表建议议案的主题和受理情况。可以说会议公开原则是我国人大的议事规则。

（七）会议发言免责原则

全国人大议事规则第四十九条规定了全国人大代表在人大各种会议上的发言和表决不受法律追究。议会会议发言免责原则是指议员在议会辩论或讨论某项法案的发言中，只要不使用诽谤、侮辱性语言，不泄露国家机密和揭露别人隐私，发言均受法律保障，不得因观点异同而追究法律责任[9]。

（八）发言限时限次原则

全国人大议事规则第五十条规定代表在大会全体会议上发言每人可以发言两次，并规定了每次发言的时限。全国人大常委会议事规则第三十一条规定了在全体会议上以及在联组会议和分组会议上的发言次数和时间。这是限时限次原则，就是指同一问题，每人只能发言n次，每次m分钟。

二、由人大运作实践推导出的原则

人大制度的实际运作，除了忠实遵循上述法律规定的原则之外，还呈现出一种独特的工作原则，本文称之为“集体引导个体”原则。集体引导个体，主要是人大常委会对于代表个体履职行为的引导，体现在人大会议期间和闭会期间。人大代表的履职活动，是在人大常委会的发动、组织、监督管理下进行的，并且在这种组织和监督之下，代表履职会有更好的效果。

（一）人大会议期间

根据《地方组织法》《代表法》等法律，代表在会上的活动包括出席会议、审议议案和报告、提出议案、参加各项选举、参加各项表决、提出询问、提出质询、提出罢免等等。这些活动理论上是代表自发的，但是在实践中，代表履职需要常委会的动员才能取得效果。

1.议案的提出与审议。代表履行代议职能的主要方式就是提出议案包括法律法规草案。实践中尽管代表会提出许多议案，但能被列入人大会议议程并且通过的却是少数。没有被列入议程的代表议案主要是因为议案质量需要提高，例如有的地方人大议案审查委员会在审议意见中指出“议案的立法必要性、可行性、合法性需要进一步研究论证，建议不列入本次会议议程”或“议案有必要进一步调查研究论证”[10]。实践中，得到人大常委会的组织和引导的代表议案，确实质量会更有保证，从而顺利列入议程并得到通过。

以一个个案来说明这种集体引导个体的过程。广州市第十五届人大第一次会议共收到两件代表联名提出的议案，都被列入会议议程并获得通过。两件代表议案分别是林永亮等41名代表联名提出的《关于全面加强水环境治理和保护工作的议案》和栾玉明等36名代表联名提出的《关于推进教育、文化、卫生、体育、民政领域民生基础设施规划与建设的议案》。相关审议报告显示，这两件代表联名提出的议案最终被列入大会议程，主要是因为“符合代表议案的法定条件并且所提出需要解决的问题的条件比较成熟”或者“代表议案提出的问题有必要尽快解决， 提出的解决办法和建议比较可行”，即具备议案的法定条件及提出的问题需要尽快解决且在议案中提供了较为可行的方法建议[11]。从产生到通过，从形成到表决，人大常委会选联工委、城建环资工委、教科文卫工委在代表议案议题的征集、议案调研和起草、代表议案撰写、格式和提交大会程序等方面进行了牵头、指导、把关，实现集体对个体的“引导”。这已经成为广州市人大的惯常工作方法，“从市十三届人大六次会议开始，广州市人大常委会就组织和协助不同领域和行业的代表提出议案，提交人代会审议并作出决议”[12]。通过这样的方式，从2011年到2018年，广州市人大审议通过了7件代表议案。

议案的办理与落实，也离不开人大常委会的跟进督促。目前各地方人大都制定有相应规范性文件，将这种操作制度化。例如《XX县人民代表大会常务委员会关于规范县人大代表建议、批评和意见办理流程的办法》《XX镇办理人大代表议案和建议、批评、意见的办法》。即使没有制定规范性文件，人大常委会也会制订工作方案，全程管理督导代表议案办理情况。例如深圳市人大早在1990年就建立了代表议案建议提案管理信息系统，由人大代表工委负责管理，将代表议案建议提案分为未分办、未交办、已交办三类进行追踪。

2.询问、质询的提出和受理。广义上的议事规则，除了名为“议事规则”的文件，还有其他一些名为“办法”“规定”“规范”的规范性文件。许多地方人大出台了规定询问和质询程序的规范性文件。从这些文件规定中也可以看出集体对个体的引导作用，尤其是常委会对于常委会组成人员的引导。

专题询问有两种形式，一种是《地方组织法》规定的在审议议案和报告时，代表可以向有关国家机关提出询问。实践中通常是在人大常委会会议上行使。例如《太湖县人民代表大会常务委员会专题询问办法》规定，“本办法所称专题询问，是指县人大常委会在举行会议审议议案和有关报告时，组织常委会组成人员、列席会议的县人大代表就县人民政府、县人民法院和县人民检察院的相关工作进行的专门询问活动”。还有一种是地方人大自己摸索出来的，人大常委会特意设置议题，举办专题询问会议进行的专题询问。例如《曲松县人民代表大会常务委员会关于对“一府一委两院”开展专题询问的办法》规定“本办法所指的专题询问，是指县人大常委会在审议县人民政府、县监察委员会、县人民法院、县人民检察院（以下简称‘一府一委两院）专项工作报告或人大常委会执法检查报告时，针对某特定事项或工作领域有关情况，对‘一府一委两院工作中需要作出说明、解释的问题，专门开展询问的活动”。有的地方人大将两种形式的询问结合起来，不分彼此，一些地方人大是用一个规范性文件对专题询问和质询同时作出规定。上述地方人大的办法都写明了人大常委会组织者引导者的角色。

（二）人大闭会期间

人大集体对于代表个体的引导，在会下的活动中更为明显。《代表法》规定县级以上人大的常务委员会组织本级人大代表开展闭会期间的活动。因为我国的人大代表都是兼职代表，是有其本职工作和专业营生的。可以说，除了极少数人大代表会自发地在闭会期间依然积极履行其人大代表的职责，如深圳杨建昌、河南姚秀荣、北京吴青等，绝大多数代表是不清楚如何在会下承担人大代表职责的。代表闭会期间的履职活动目前仍是以人大常委会的集体引导和组织为主。

1.代表与选民的联系。党的十八大报告提出“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”。党的十九大报告提出“更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。《代表法》规定代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见。人民代表大会制度、西方议会制度同为代议制，代议制的基本原理就是人民选举代表，代表对人民负责，传递人民的利益和需求到决策过程。代表与选民经常性常态化的联系，了解选民的诉求是正确反映民意的前提和必须。我国的人大代表制度属性是多元民主制，强调代表的履职行为应严格遵照选民的意志，侧重于在议会中反映社会的组成和不同群体的利益[13]。当选民认为代表在议会中的言行与选民的意见不符时，选民就可以罢免撤换代表。在实践中，选民与代表的联系，主要是靠人大常委会的组织安排。例如有的地方人大设立“代表选民见面日”，有的地方人大安排代表向选民述职，有的地方人大设置代表联络工作站，这些都是普遍的实践，也是人大常委会的工作重点。2019年7月广东省人大常委会印发《加强新时代全省人大代表联络站工作的指导意见》，提出要在省内所有镇街建立代表联络站，达到网格化全覆盖。河南省人大官网建设了“河南人大代表网上联络站”，群众可以查询河南省各级人大代表履职动态、人大活动信息，还可以通过网上联络站与人大代表进行互动和联系。地方人大普遍制定了人大常委会主任会议组成人员接待代表办法、人大常委会组成人员联系代表办法和人大代表进社区工作办法等规范性文件。

2.代表视察与约见。《代表法》第二十二条规定，县级以上的各级人大代表根据本级人大常委会的安排对本级或下级国家机关和有关单位的工作进行视察。乡镇人大代表根据本级人大主席团的安排对本级人民政府和有关单位的工作进行视察。在视察的同时，代表可以提出约见本级或下级有关国家机关负责人。有的地方人大就出台相关规定写明人大常委会、人大主席團对代表视察工作的统一组织和引导角色。例如《XX市人大代表持证视察暂行规定》《XX市人大代表小组定向视察活动暂行办法》等。

3.人大常委会组织代表对其他国家机关进行工作监督。例如广东省南雄市人大常委会从2013年开始对国家机关进行“代表测评+人大评议”监督，具体做法是“在每年年初的市人大会议上组织代表对部门的满意度测评排序，将排名倒数两位的部门自动纳入市人大常委会年度专项工作评议中，给予3到6个月的整改期，由市人大常委会委员对整改成效进行评议投票，并评定等级，此举打通了人大会议与闭会期间的监督工作，实现了对部门的常态化监督”[14]。再如安徽省界首市人大常委会制定《关于开展法官、检察官绩效评估办法》，常委会召开专题会议对法官、检察官进行评估审议和满意度测评，最后形成评估意见，要求整改落实。对于整改落实情况，常委会再次听取整改情况报告并再次测评。

4.人大常委会对人大代表的制度约束。除了上述对人大会下履职活动的组织安排，各地人大还出台制度为人大代表的履职提供激励与约束机制。例如《人大代表履职管理办法》《人大常委会关于对代表约谈、函询的暂行办法》《人大常委会关于开展代表约谈活动的试行办法》等。

联系上文所述，我国人大议事规则的实际操作，呈现出一种“组织引导型”的特征，主要特点就是以人大常委会为核心的人大组织对人大代表个体的引导。 这种引导不是形式上的，而是实质上的。代表接受选民的监督，同时也接受着人大常委会的监督。这种引导有其合理性，也可以视为是中国的代议制度的特点。合理性在于，我国的人大代表是兼职的，不领薪酬的，这样的代表制度，代表履职的专业性和积极性，都是不足的，如果没有人大常委会的引导，代表履职很难激活运作起来。

三、由议会基础理论推导出的原则

议会议事规则的设计需要遵循两个出发点，第一个出发点是议会功能的发挥，即议事规则以发挥议会职权为主旨;第二个出发点是议会会议议程的有序、有效率的进行。从这两个出发点可以推导出议会议事的原则，也是人大议事规则的原则。

（一）议事平等原则

也称为一人一票原则。议会成员在法律上是完全平等的，不论其经验、民族、种族、性别、年龄、职业、财产状况和社会地位等的不同，在议会议事和表决中地位和权利都是平等的。在议事平等原则下，所有的议员都是人民的代表，其法律地位完全平等。因此，在议会活动过程中，必须给所有的议员以同等的机会，议长和各种机构负责人只是议会内部的主持人和发言人而不是领导人。议长就职后就要以公正的立场主持会议，一般不参加投票和辩论，只有一种情况例外，就是在赞成票和反对票相等的情况下，为打破僵局而投票。

（二）集体责任原则

议会所有的决策都必须以集体的名义进行，任何单个的议员都不能以议会的名义行事，决策的形成必须经多数议员同意。作为民意机关、代议机构，人大代表的地位是平等的，适用议事平等原则。每个人大代表在表决中投票的效力是一样的。因为成员地位是平等的，所以人大机构与行政机构不同，行政机构一般实行首长负责制，人大则是个人无权、集体有权，实行集体责任制，也就是集体责任原则。

（三）辩论原则

为了让多元的利益能够得到充分的表达，需要让议员通过讨论和辩论的方式来充分表达各种利益诉求。投票只是辩论的结果和辩论不能达成共识之时不得不采用的手段。以英国为代表的威斯敏斯特模式的议事规则通常专章规定有关辩论的规则。例如英国议会下院即平民院规定了“辩论规则”，以英国下院议事规则为蓝本的港英时代《香港立法局会议常规》也规定了“辩论规则”。以美国为代表的总统制模式的议事规则也对辩论的规则作出了相关规定。这些规定构成了议会辩论的机会空间和限制条件。

（四）会期不继续原则

议会只在会议期间具有活动能力，会期一结束立即丧失活动能力，在下次会期又重新取得活动能力。跨前后两个会期的议会是不存在的。在某一会期提议的法律案及议案等，在会期内不作出决议的，会期结束同时消失，下次会期不得作为决议的对象和议题。

（五）一事一议原则或者一时一件原则

同一时刻只能处理一个问题。

（六）一事不再议原则

与议会已经作出决议的事件相同的事件，在同一会期内不得再次审议和作出决议。为了避免同一动议再次作出相同决议或者不同决议，在同一会期里，对于议会已经作出的决议，不得再次审议。例如《香港特别行政区立法会议事规则》第三十三条第一款规定 ，议案的拟订方式，应是议案一旦获得通过，即成为立法会的决定，除非获立法会主席许可，以议案的形式撤销该项决定，否则在同一会期内，不得就该项决定再作讨论。

（七）发言完整原则

正当发言不得随意被打断。

（八）文明表达原则

主持人分配发言权，发言禁止人身攻击。

（九）合意原则

在议决中，议员围绕议案或议题表达各自的意思主张，并进行充分意思互动，以达成意思一致，议决过程即合意过程。合意原则要求代议机关内部各议事或议决单位审议、表决议案的全过程都必须使全体成员相互之间展开必要和充分的意思互动，议决结果为全体成员真实的意思互动的结晶[15]。

简言之，议事规则在追求效率的同时，法治、平等、公民、透明等精神和价值贯穿其中。

四、在原则指导下完善议事规则

在上述三个面向的原则指导下，我国议事规则可做以下的修改完善。

（一）完善关于法定人数的规定

人大议事规则中对法定人数的规定已经考虑的较为全面，但是也有没有涵盖的方面。例如，举行会议所要求的法定人数不足的情形、表决时法定人数不足的情形，尚未作出规定。其他国家或地区的议会议事规则有一些是对表决所需法定人数的特殊情形作出规定的。一种处理方式是非强制性的，网开一面的妥协。例如法国国民议会议事规则规定议会闭会期间，常设委员会开会必须达到法定人数，即全体成员的多数出席，如果出席者的三分之一提出要求，表决的有效要求必须达到法定人数，法定人数不足而不能进行表决时下一次会议不得在三个小时内召开，但是下一次会议无论多少人出席其表决都有效[16]。另一种处理方式是强制要求议员出席。英国贵族院议事规则规定在表决议案时，如果参与表决的议员不足30人，议长宣布表决未通过，顺延至下一次会议举行[17]。目前尚未有人大会议表决人数不足的报道或文献，但不代表不会发生。在修改完善议事规则时，可以考虑列入相关规定，以加强人大议事规则的纪律性。

此外，代表不出席会议应当向哪个机构请假，缺席应该承担什么样的责任，这些也应该作出规定。前文提到，一些地方人大制定了代表履职管理办法，这些办法一般都规定了代表請假程序、无故不出席会议的后果，这些做法可以借鉴吸收到人大议事规则中。例如，《达日县人民代表大会代表履职管理办法》规定人大代表必须出席会议，如不能出席会议就需要依照程序办理请假手续;建立代表履职档案，代表出席会议情况、发言和提出批评建议意见情况，都被汇总统计。《葫芦岛市人大代表履职考评办法》详列了代表考评的内容和方法，将考评结果评级，作为对代表表彰、劝诫、罢免以及推荐连任代表候选人的依据。人大议事规则应当规定代表因故不能与会时，书面向代表团团长请假，报大会秘书长批准。各级人大议事规则需要完善请假程序，各级人大常委会议事规则也需要完善常委会组成人员的请假程序。

（二）完善关于代表发言的规定

上文提到全国人大议事规则对于代表在全体会议上的发言作出了规定。然而从实际操作来看，人大代表在大会上发言的情况很少，大部分的发言是在代表团全体会议和分组会议上。全体会议主要是听取和表决，真正的审议都发生在代表团全体会议和代表小组会议上。而全国和地方各级的人大议事规则恰恰没有对代表团会议和代表小组会议的发言规则作出规定。根据本文调研，代表团和代表小组的发言是存在许多秩序上的问题的，主持人维持秩序不力、发言不结合审议对象展开、发言没有时间限制、发言随意被打断等等。所以，议事规则理应对人代会的代表团发言和小组会议发言作出规定。与全国人大议事规则相比，全国人大常委会议事规则关于发言的规定更加全面，不仅规定了全体会议，也对联组会议和分组会议作出了规定。其关于发言的规定包括：（1）规定发言要围绕主题。常务委员会组成人员在全体会议、联组会议和分组会议上发言，应当围绕会议确定的议题进行。（2）规定发言的顺序安排。常务委员会全体会议或者联组会议安排对有关议题进行审议的时候，常务委员会组成人员要求发言的，应当在会前由本人向常务委员会办事机构提出，由会议主持人安排，按顺序发言;在全体会议和联组会议上临时要求发言的，经会议主持人同意，始得发言。在分组会议上要求发言的，经会议主持人同意，即可发言。（3）关于发言的时限。在全体会议上的发言，不超过十分钟;在联组会议和分组会议上，第一次发言不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。（4）规定发言的记录。在常务委员会会议上的发言，由常务委员会办事机构工作人员记录，经发言人核对签字后，编印会议简报和存档。

（三）完善议事规则与宪法和其他法律的统一性

人大议事规则名为规则实为法律。全国人大修改“一法两规则”的首要任务就是解决议事规则与宪法、与其他法律规定不一致的地方，最明显的就是新的国家机构国家监察委员会已经被写入宪法，《地方组织法》和人大议事规则还未更新。借修改“一法两规则”的契机，《地方组织法》和地方各级人大议事规则也应该随之与时俱进地修改，顺应时代发展，填补法律条文的漏洞，并且改变各级人大法定职权不对应的情形。从法制统一性和完整性的角度，法律和议事规则还可以补充以下的修改内容。首先是在全国和各级地方人大议事规则的议案的提出、工作报告审议、国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职等部分加入对国家监察委员会的规定。其次，比照人代会的会议制度，人大常委会也应该规定召开临时会议。有学者提出在实体法中规定1/2以上的组成人员提议，委员长、主任可以提议召开常委会临时会议。第三，全国人大组织法规定了一个代表团可以提出议案，《地方组织法》没有规定代表团有提出议案的权力，这一点也有学者指出法律的漏洞造成各地的做法不一致，各地人代会上代表团的权力不一致，应在法律修改时完善。第四，在全国人大和全国人大常委会的层面，最高院和最高检有权提出议案;《地方组织法》没有相应地规定“两院”提出议案的权力。出于人大制度内在的自洽性的考虑，可以在修改《地方组织法》和议事规则的时候，规定地方各级监察委员会、人民法院、人民检察院向同级人大和人大常委会提出议案的权力和程序。第五，《预算法》规定国务院财政部门应当在全国人大举行会议的45日前，将预算草案方案提交全国人大财经委审查，全国人大议事规则的相应规定是一个月前。人大议事规则的规定应作修改，与预算法相符合。第六，《全国人大组织法》规定质询的对象是国务院及其部门，而《地方组织法》和《监督法》规定质询对象包括“一府两院”，如果没有特别的理由，同为人民代议机关，全国人大和地方人大的职权在监督权行使方面应该有理论上的一贯性，对于由它产生的地方国家机关应该都有质询的权力，所以全国和地方各级人大议事规则在这方面应该保持一致，规定对于“一府一委两院”的质询权。

注释：

[1][8]【美】亨利·罗伯特：《罗伯特议事规则（第11版）》，袁天鹏、孙涤译，格致出版社2015年版，第14、283页。

[2]王云奇：《地方人大会务操作手册》，中国民主法制出版社1995年版，第2页。

[3]王旭：《论民主集中制》，载《中国社会科学》2019年第8期，第67页。

[4][7]周旺生、朱苏力主编：《北京大学法学百科全书 法理学 立法学 法律社会学》，北京大学出版社2010年版，第1016页。

[5]董璠舆：《外国议会议事规则》，中国政法大学出版社1993年版，第118页。

[6]Jonathan Remy Nash： The majority that wasn't： stare decisis  majority rule， and the mischief of quorum

requirement， Emory Law Journal， Vol.58， 2009， p. 841.

[9]侯学华：《西方国家政治制度比较研究》，时事出版社2011年版，第253页。

[10]参见广东省第十三届人民代表大会第一次会议议案审查委员会：《关于广东省第十三届人民代表大会第一次会议代表提出议案处理意见的报告》，第191页。参考广东省第十三届人民代表大会第二次会议秘书处：《关于广东省第十三届人民代表大会第二次会议代表提出议案处理意见的报告》，第177页。

[11]广州市第十五届人民代表大会第一次会议议案审查委员会：《广州市第十五届人民代表大会第一次会议议案审查委员会关于代表议案处理意见的报告》，第209页。广州市第十五届人民代表大会第一次会议议案审查委员会：《广州市第十五届人民代表大会第一次会议议案审查委员会关于主席团决定列入大会议程的代表议案审议结果的报告》，载《广州市人民代表大会常务委员会公报》2017年增刊（总第307期），第224页。

[12]《代表联名提出议案  人大会议作出决议》，载《广州日报》2018年9月4日，http：//www.rd.gz.cn/rdlz/mtjj/conte

nt/post_80329.html。

[13]参见孙莹：《论我国人大代表结构比例的调整优化——以多元主义和多元主义代表模式為分析框架》，载《中山大学学报（社会科学版）》2013年第4期。

[14]《代表测评时部门工作评分低 南雄人大组织评议“重考”》，载新华网，http：//www.gd.xinhuanet.com/newscenter

/2019-08/23/c_1124910348.htm。

[15]蒋劲松：《代议法导论》，法律出版社2016年版，第216、224页。

[16][17]《英法美德意日六国议会议事规则》，尹中卿等译，中国民主法制出版社2005年版，第118、90页。

（作者系中山大学法学院副教授。本文系国家社科基金青年项目“人大议事规则研究”〔5CFX0141〕的阶段性成果）