科研事业单位综合预算管理问题研究

战添

在经济全球化的大背景下，科研技术实力成为了国际竞争力的重要体现，中国近些年来愈发重视对科技研发的投入，科学研究事业取得了突飞猛进的发展，科研事业单位获得的科学研究经费日益增长，在科研经费增长的同时，如何规范科研经费的管理，对于科研事业单位来说也显得至关重要。为了适应当前市场经济的变化环境和科研事业单位的自身发展，科研事业单位必须重视科研经费的预算管理问题，引入综合预算管理机制，更好促进科研事业单位资源的合理配置。

一、引言

综合预算管理理念的研究以二十世纪詹姆斯·麦肯锡提出的《预算控制》为重要代表，着重阐述了综合预算管理在科研事业单位管理中所起的重要作用。科研事业单位运用综合预算管理具体来说是指科研事业单位将包括所有部门、整体工作人员以及单位整体运营过程在内的单位运行整体都纳入到预算管理体系中去，有效整合单位的所有资源，加强对单位经费的监督管理，实现科研事业健康平稳发展。

二、综合预算管理的理论概述

（一）综合预算管理的含义

从定义上来看，综合预算管理是指事业单位一段时期内的资金管理运营计划及应对资金风险的反应措施等。一般来说，综合预算管理包括了预算编制、资金配置、预算评价以及财务资源分配等一系列实现事业单位活动有效开展的业务。综合预算管理是推动我国科研事业单位实现资金有效配置、优化管理的重要办法。

（二）综合预算管理的特征

综合预算管理具有充分性。综合预算管理包括单位所有预算资金的管理，既包括支出预算管理，也包括业务预算和收入预算的管理，涉及到预算管理的方方面面。

综合预算管理具有全流程性。综合预算管理必须建立在健全的预算管理体系之上，从预算指标设置、预算方案编制、预算执行、预算预警体系建立到预算汇总反馈，涉及预算管理的每一个环节都必须纳入综合预算管理体系中。

另外，综合预算管理相比较于传统的预算管理方式，还增加了预算控制和预算评价。预算控制是指综合预算管理通过内部监督检查预期可能存在的预算管理风险，及早发现预算管理系统问题并进行相应的优化改善，将风险控制在源头。预算评价是指综合预算管理过程中会针对预算方案执行情况进行系统评价，结合奖惩措施落实预算制度的执行力，充分调动预算管理人员的工作积极性。

三、科研事业单位综合预算管理存在的问题分析

（一）缺乏科学的综合预算管理意识

现阶段，随着市场环境的变化和科研竞争压力的增大，传统的预算经验管理方式已经难以实现预算管理的目标。目前我国大部分科研事业单位的预算管理部门进行预算管理时，通过接收预算通知并向各级研究中心下达预算指标，再由各级研究中心完成预算编制后上报，最终由单位领导审批，这种传统的预算管理流程导致管理者对预算管理的要求知之甚少，难以形成科学的预算管理理念，显现出行政色彩。首先，科学综合预算管理意识的缺乏体现在管理者上，很多科研事业单位将预算管理只定义为编制预算报告以及向财政部门申请资金，没有针对单位发展规划和战略制定预算管理目标，导致单位内部各级别研究中心的预算与整体战略不符甚至相互冲突，导致研发预算的可操作性和可实现性大大降低，制约了综合预算管理效用的发挥。其次，预算编制人员也缺乏对综合预算管理的重视。由于管理者的忽视，导致预算部门的管理人员在预算编制、预算执行和预算汇总等环节不负责任、敷衍了事，导致科研事业单位的预算管理效率低下，科学规范性存在很大问题。

（二）预算编制方法不合理

首先，我国科研事业单位在预算编制时缺乏整体意识。很多单位都存在只考虑资金需求和短期利益的问题，在制定预算管理目标时缺乏大局意识，没有将预算目标与单位的长远发展规划结合起来。这种预算编制管理理念导致单位下级研究中心在编制预算方案时只会关注本研究中心的自身利益，夸大预算需求，而忽视单位整体的战略规划，各级研究中心的预算与单位整体的预算目标相背离，各个研究中心之间也会为了争取更多预算而发生冲突。其次，我国科研事业单位采用的预算编制方法过于机械。目前我国大多科研事业单位仍然采用封闭式的预算编制方法，即依据上一年度的支出和收入情况来编制今年的预算方案，这一传统的预算编制方式存在着很大的不确定性，在当前市场环境多变、科研竞争激烈的环境下显得过于机械化，难以具体把握科研项目的进展。

（三）预算执行不到位

虽然各科研事业单位按照国家财政法规规定来制定年度预算，实施预算管理制度，但是实际工作中预算管理制度的执行很难落实到底，很多科研事业单位的预算管理制度都流于形式，难以发挥出其实质性作用。在实际工作中，很多科研事业单位不重视预算工作，部门管理者认为预算管理只属于财务部门的工作范畴，在配合预算统筹工作时缺乏积极性。导致科研事业单位经常出现预算资金被占用、任意使用专款专用的科研经费、通过各种办法套现专项资金等问题。而针对这些违背预算管理制度的现象，都是由于科研事业单位没有监督管理预算的实际执行情况，导致各研究部门在预算使用过程中缺乏约束和限制，从而预算编制方案和实际执行效果出现严重脱节，预算执行与编制之间的差距被拉大。

四、科研事业单位优化综合预算管理的建议

（一）加强科学预算编制方法的指导

预算编制是综合预算管理体系的前提和基础，科研事业单位要实现综合预算管理的有效利用，必须加强宏观规划和综合预算管理战略，从思想根源改变预算编制方法，建立科学的预算编制模式。

首先，要建立通盤合作的综合预算管理机制。综合预算管理模式具有整体性，需要全体员工参与到预算管理工作中去，要在单位内建立起层级分明的预算管理体系，包括预算决策、预算执行、预算管理三个层级，在这一预算管理体系中，单位必须明确规定各个层级的组成人员、管理范围、权责划分。预算方案的编制需要符合单位整体的发展战略规划，加强各个部门和研发中心的沟通合作，确保预算编制以了解各个部门和研发中心的需求为前提，确保各个部门之间的资源得到科学分配，减少预算执行受阻的影响因素。

其次，采用“零基预算”的编制方法。改变过去以完成预算作为执行结果的传统预算方式，科研事业单位在运用综合预算管理模式时，可以将“增量”预算转变为“零基预算”，根据单位运行的实际情况出发，科学预测和计算单位的资金需求状况，缩小预算方案与预算实际之间的差距，增加科研事业单位预算管理的准确性和效率。

第三，要加强宏观规划和综合预算管理战略。综合预算管理模式区别于传统的预算管理方式，因此科研事业单位要想有效推行综合预算管理方式，必须从根本上转变预算管理理念。科研事业单位管理者要注重对于科研管理人员科学预算理念的培养，部分科研人员只关注科研成果和利益，而忽视了长期预算管理，实际上是一种目光短浅的做法。科研事业单位必须通过开展内部宣传、专家培训等方式在科研事业单位内部培养其重视综合预算管理的良好氛围。

（二）建立综合预算管理动态预警和考核机制

为了保障科研事业单位预算目标的有效执行，必须建立综合预算管理预警和考核系统。首先，建立預算动态管理系统。在信息技术快速发展的背景下，科研事业单位必须充分利用信息技术实现预算数据信息共享，将预算管理过程中的相关信息都转化为数据入库，在预算管理过程中，多角度、多层次分析各类数据，为管理者制定预算决策提供数据支撑，也保证预算管理的全过程得到有效监管。其次，完善综合预算评价考核标准。完善的预算考核体系直接影响了各个研究中心落实预算的积极性。科研事业单位在制定预算可和指标时应该注意以下两点：一是关注预算指标的适当性和科学性，不能将预算指标制定得过高，出现为了达到预算目标而弄虚作假的行为;二是预算评价要及时高效，仔细分析员工的需求层次，结合预算管理过程中的创新，设置真正能够调动员工积极性的考核体系。第三，要建立公平、公开、透明的预算评价体系，科研事业单位要根据各研发中心的实际情况制定预算目标并根据其预算目标的完成情况，选择适当的方式进行评估，并且结合相应的奖惩措施，让预算评价体系能够按照标准严格落实，保证综合预算管理模式的评价功能能够充分发挥出来。

（三）提高执行综合预算管理的意识

首先，科研事业单位要提高管理者对综合预算管理的重视。管理者要将综合预算管理作为管理的核心内容之一，以单位的发展战略和长远目标为基础来制定预算管理的目标，制定明确的预算管理规则，合理划分部门的权力职责，将预算目标进行分解细化后分配到各个部门或研究中心。管理者要发挥自身的领导和示范作用，具体来说，在日常工作中要重视预算管理人员的流动、预算工作的沟通和信息共享、预算执行结果的反馈，管理者要充分掌握预算管理的信息，带动单位提高预算管理的效率。其次，科研事业单位要加强内部有关预算管理的宣传培训。综合预算管理的效果很大程度上还取决于预算工作人员专业素质的高低。科研事业单位要通过举办培训课程、加强兄弟单位交流、聘请外部专家等方式来提高预算编制的科学性，同时也在单位内部培养出重视预算的氛围，实现综合预算管理的全体参与。

五、结语

国家设立科研事业单位主要是为了增强我国科技实力，提高国际竞争力，科研事业需要大量的资金、人力及物力投入，且科研项目具有很大的不确定性。国家对于科研事业的大力支持使我国科研事业取得了重大成就，科研事业单位开展综合预算管理是适应当前更加复杂的社会经济环境而必须采取的措施。综合预算管理具有沟通协调、预算控制、预算评价等重要功能，但是现阶段我国科研事业单位在优化综合预算管理方式上还存在很多问题和不足，管理者对综合预算管理模式的掌握和运用还不够充分、预算考核和评价体系建立还不够完善。因此，科研事业单位必须通过采取加强科学预算编制方法的指导、建立综合预算管理动态预警和考核机制、提高执行综合预算管理的意识等一系列措施来优化预算管理水平。

（作者单位：淄博市财政局）