地方政府债券市场的完善路径研究

吴奇

地方政府债券市场是组成国内经济市场的一个关键部分，大多数情况下都采用债务管理的方式，而地方政府部门在国家经济不断进步发展的情况下，对财务管理和债务流转机制进行改革。文中介绍了现阶段建立健全规范的地方政府债券市场的必要性，并从多个角度入手分析了我国地方债券内部体制和其他管理中出现的缺陷，然后根据实际存在的问题，重点探索可行性较高的完善路径，借此推进我国地方政府债券市场的发展。

地方政府债券市场的发展对我国的市场结构的现代化有重大影响。现阶段经济环境不断变化，地方政府需要加强应对债券市场出现风险的能力，完善地方政府债券市场，以适应新时期市场经济发展的要求。

一、建立规范的地方政府债券市场的必要性

第一，地方政府债券市场的发展情况会影响该地区长期融资机制的构建。举债权是各级政府在规范税制框架下所拥有的财权，吸取了国家实行税收制度的许多经验，而且地方财政独立于中央财政，地方财政的预算编制是该地区自行规划制定的，所以地方政府举债实际上是正常的经济活动。建立起规范的地方政府债券市场，不仅有助于我国金融体制改革的进程，同时也有助于拉动地方经济的发展。

第二，地方政府债券市场的发展能够促进地方政府融资行为的规范化。国内地方政府用不同名义的隐性政府债务并不统一，所以需要发展地方债券市场，从而提高发行债券的透明度与规范性，能够减少不合理债券存在的风险。

第三，地方政府债券市场的发展能够促进资本市场体系的完善。我国资本市场的发展状况落后于其他发达国家的资本市场，债券市场作为资本市场的重要部分，债券市场也与其他发达国家存在较大的差距。这就导致中央政府的债务负担过高，对债务的依赖性太强，就扩大了中央财政面临的风险，而且也使得债券市场整体结构缺乏科学性，不利于经济的发展。

二、我国地方政府债券市场发展存在的问题

（一）难以满足地方经济社会发展的需要

新预算法实施后，债券的发行变成了政府最重要寻求融资渠道，但从现阶段政府债券发行的规模来看，发行规模较小无法达到地方经济发展的需求。例如2019年地方政府发行的债券一共发行了43624亿元，其中一般债券发行了9074亿元，专项债券的发行量达到了21487亿元，但是根据国际上规定的地方政府债券发行的警戒线来看，我国地方政府债券的数量还有发展的空间。如果地方政府债券的发行规模受到限制，就无法达到地方发展的要求，使得市场活力不足。

我国政府债券发行的种类较少。现阶段，我国地方政府债券发行的类型主要分为一般债券与专项债券这两种形式。地方政府发行的一般债券通常是以非营利的目的来发行，在一定期间内以公共预算收入总额为主来偿还支付债券的本金与利息的特别贷款。地方政府发行的专项债券是与普通债权相对立的，这部分资金一般用于具有特定收入的公益类型的项目，并在一定期间内用之前投入资金的相应项目的收入来支付本金和利息。总体来看，地方经济社会发展的项目众多，目前政府债券仅有一般债券与专项债券两类，与广泛的市场需求相比，无法满足现有的经济发展水平和市场结构改革的要求。

（二）地方政府债券相关的法律制度不够完善

虽然我国已经颁布了《新预算》，也允许地方政府有发行债券的权限，但对于地方政府债券举债方面还有十分明确的规定，对一些职权的规定还不够清晰和具体实施办法还不够细化，也就是说地方政府债券相关法律还不够完善。在国家层面上的《预算法》有明确规定，市县级政府确实需要举借债务的时候可以向省级政府举借，由省级政府进行地方债券的发行。然而《预算法》里没有十分明确各级地方政府之间的职权和举债责任，这也就是因为地方政府在财务管理和债务流转方面的地方性政策不够完善，甚至出现各级政府收支状况与财务管理状况不相符合的现象。这也就使得地方政府在進行债券发行和管理等方面的权责不明晰，不利于地方债券正常顺利进行。

由于各级地方政府的经济发展水平存在一定的差异，也就使得各地方政府的收入会有所不同，那么各级地方政府进行债券的发行和举债的限定上也会有所不同，财政实力强的省级政府就可以有较强的债券调控能力，对市县级政府的举债也也相应支持力度更大。但随着城镇化发展的推进，社会基础设施建设也不断再市县级完善，市县级的许多民生工程会更多，市县级政府再等到省级政府代发的债券，就会降低市县级政府抵御金融市场风险能力，不利于市县级政府的地方债务管理，也就会使得省级政府与市县级政府之间在债务方面管理权责不明。

（三）地方政府债券管理市场化程度有待提高

自从2015年起，我国地方政府债券发行工作是基于成熟的债券市场，从二十世纪末我国的国债发行再开，现在地方政府债券的方式选择基本上遵循之前国债发行的流通、利息与偿还方式，是根据市场经济的要求来进行的。针对现在经济发展的状况，现代化的地方政府债券管理市场化程度还有很大的进步空间。现在，地方政府债券的基本上与国债的发行方式相关，市场调节的职能没有得到充分体现。根据最新的法律法规要求，以承销、招标等模式发行的地方政府债券利率，是需要按照同一代偿期间内1-5个工作日的国债平均收益率制定，这样容易造成地方政府债券的发行量减少。另外，一部分地方政府的在发行债券时可操作性较强，存在与国债的利率相比，地方政府的债券收益率更低的情况，不符合一般情况下的市场规律。市场化程度较低时，地方政府发行的债券的利率不能合适地反映地方政府的信用状况，也无法反应资本市场的供求关系。

（四）地方政府债券市场信息透明度不高

受地方政府发行的管理方式的影响，市场无法有效调节地方政府债券的利率，而且发行的债券达不到地方社会经济发展的要求，就会使得地方政府债券市场的信息透明度较低。总体来说，制约地方政府债券市场发展的重要一点就是信息的披露程度不高，主要体现在地方政府发行债券的主体信息不规范。相关的规定要求，中国地方政府债券的发行需要披露具体的信息，其中包括省级债务详情、发债主体信用评级等情况，但是地方政府却未曾将这部分内容公开。债券交易的披露信息不完整，这也是影响地方债券市场运转的重要原因。

三、推进中国地方政府债券市场发展的措施建议

（一）合理界定地方政府债券的发行主体和债券品种

对于地方政府债券的发行主体与品种进行合理地界定[3]。地方政府债券中的一般债券发行目的经常是为地方基础设施建设提供资金，这部分债券由地方政府承担全部责任。地方政府债券中的专项债券经常是为政府能够自负盈亏的资金投入项目提供资金，这些项目得到地方政府许可，这类地方政府债券发行量较大，但是债券的赎回只限于项目收入，地方政府和融资平台公司不需要承担全部责任。所以要完善地方政府债券市场的发展，需要提前进行规划分析投资项目的具体情况，为了保证债券发行主体的利益最大化，来合理的界定我国地方政府债券的发行主体与品种，可以有效保证责地方政府债券发行的水平。

（二）健全地方政府债券经济和法律制度

虽然国家层面上有颁布了关于地方政府债券的法律法规，但在地方各级政府上的具体实施方案还不够明确和细化。这就还需要进一步健全和完善地方各级政府的债券管理。要明确规定和划分省级政府和市县级政府在债券管理和债券流通的责权，同时要加强对地方经济管理和法律管理方面法律法规的完善，将各级地方政府和企业在金融流通方面的责任分清，提高地方政府在金融流通中的管控能力。也就是说，明确政府与企业的关系，并对地方政府债券的流通和存放妥善安置处理，可以利用地方政府自身的职权，将地方政府债券推行到市场上，进行企业债务市场化，政府将与企业之间的债券责任分清，不直接为企业承担后果。此外，还需要在相关的法律法规里面明晰贷款合同制度，对于举借债务和相应违规行为都要做出相应的细化规定。通过对贷款期限的改变和相应合同内容的修订来让步利益，对于违法违规的债务进行严肃处理，尽可能地把债务风险降低。

（三）建立地方政府债券的市场化约束机制

建立地方政府债券的市场化约束机制，也是进一步完善我国地方政府债券市场的有效保障，因此有必要加强地方政府债券的市场化约束机制建设。具体来说，首先，建立动态信息公开制度。通过收集公开资金利用和项目收益相关的信息，加大对地方政府债券发行主体的保护。其次，应当引入信用评级机制。信用评级能够提高地方政府债券的信息公开程度与透明程度，让投资者可以合理科学地评估地方政府债券的信用风险。此外，运用信用评级机制，还可以提高债务的公开程度，借此确立我国的债务评级指标，提高地方政府债券管理的市场化程度。

（四）完善地方政府债券市场运作机制

完善地方政府债券市场运作机制，可以有效推动中国地方政府债券市场发展。提高地方债券市场的市场化的程度，可以主要以公开发行的方式向个人投资者发行。现阶段有地方政府提出了增强市场透明性的债券发行方式，采公开招标发行方式，并且有部分地方政府债券试点创新选择了承销团机制。这些发行机制能够丰富地方政府债券的运作机制，依靠成熟高效的平台，利用债券的先天优势，公正合理地进行价格设定，能够推进地方债券市场的管理，有效避免各种风险。

四、结语

我国地方政府债券市场经过四年的发展建设，目前已经取得了明显的成果，进入现代化发展的新阶段。现在，现阶段我国的地方政府债券市场还是存在许多问题，市场化程度与信息透明程度较低都制约了我国地方政府债券的发展。地方政府债券市场的发展需要加快路径建设并加强治理，明确地方政府债券市场中存在的问题，尽快形成以市场调节为主的地方政府债券市场。

（作者單位：海通证券股份有限公司）