国土空间规划视阈下乡村规划的思路转变与技术应对策略

范勇 尹可图

摘要 随着国土空间规划体系的转型，乡村规划面临规划思想、规划内容、规划主体、规划内涵、规划作用等方面的变革。随着“多规合一”的全域空间规划逻辑逐渐清晰，通过构建基于底线思维的生态空间管控、基于结构变化的人口规模预测、基于基本农田保护的用地结构优化、基于城乡均等的公共服务设施布局、基于结构转型的乡村产业重构、基于文脉传承的乡村风貌指引、基于多元主体参与的乡村规划实施的乡村规划体系，应对国土空间规划新视阈下的乡村规划变革。

关键词 乡村规划;国土空间规划;技术应对;策略

中图分类号 TU 982.29文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2020）17-0250-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.17.065

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

The Transformation of Rural Planning Ideas and Technical Countermeasures from the Perspective of Land Spatial Planning

FAN Yong1，YIN Ke tu2

（1.College of Civil Engineering and Architecture，University of Jinan，Jinan，Shandong 250022;2. Taian Planning and Design Institute， Taian，Shandong 271000）

Abstract With the transformation of land and space planning system， rural planning is facing changes in planning ideas， planning content， planning subject， planning connotation， planning role， etc. With the “multi compliance and integration” of the whole spatial planning logic gradually clear， through the construction of ecological space management and control based on the bottom line thinking， population scale prediction based on structural change， land use structure optimization based on basic farmland protection， public service facilities layout based on urban and rural equality， rural industry reconstruction based on structural transformation， rural style guidance based on cultural heritage， and rural landscape guidance based on the rural planning system of the implementation of rural planning with the participation of multiple subjects should deal with the rural planning reform under the new vision of land and space planning.

Key words Rural planning;Spatial planning of national land;Technical response;Strategy

对乡村发展问题的认识和规划建设实践构成了中国一百多年来探索现代化道路的重要内容[1]。近年来，在城乡统筹发展的新型城镇化背景下，尤其是国家乡村振兴战略的实施，乡村地区正经历百年来着前所未有的大变革。在乡村地区发展面临多样化方向选择的同时，国家关于乡村发展的政策发生也在不断调整，由之前的“万人社区”“撤村并居”转变为“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的乡村发展政策[2]。

乡村规划是乡村振兴战略实施的重要辅助，城乡地区空间结构优化在一定程度上决定着乡村地区经济发展方式及资源配置效率，对统筹国土空间开发格局，重塑城乡关系，优化乡村生产、生活、生态空间，分类有序推进乡村发展，构建城乡协调联动的融合发展格局具有重要作用[3]。同时，随着“多规合一”的全域空间规划逻辑逐渐清晰，在新的空间规划体系下编制适应乡村地区发展的乡村规划来指导未来农村地区的建设变得日益重要。

1 乡村振兴视角下乡村规划的背景与内涵

1.1 新型城镇化背景下的城乡要素双向流动

由于前期的我國城镇化政策加速了乡村人口向城市的大量转移，在相当程度上导致乡村人居空间总体上日益凋敝。随着国家对农村地区财政投入的加大，民间资金、技术等资源要素向乡村地区流动的态势也日益增强[4]。同时，随着农村土地制度改革也进一步提速，农村土地权利制度壁垒的逐渐打破已日益明朗，乡村地区的发展将逐渐由资源要素单向供给、整体走向凋敝的过程转变为城乡资源、要素双向流动的进一步增强，并且在接下来相当一段时期内，乡村地区的整体收缩和要素回流将构成其发展的基本特征。随着资金、技术、人口向乡村地区流动，乡村地区人居空间的发展将会迎来一轮“自下而上”的内生发展动力，构成乡村地区发展的基本背景[5]。

1.2 从生产功能到兼具消费功能的乡村角色转型

由农业生产力水平决定的乡村生产关系影响了乡村聚落的空间布局，在以粮食生产功能为主的传统农耕社会时期，自给自足的小农经济以及乡村社会的封闭性和稳定性，使乡村聚落空间处于自发的周期性的演替过程。随着生产力的发展，乡村的角色开始分化并呈现多元化，逐渐由单一的粮食生产功能向兼有各种类型消费功能转变，在这一过程中，乡村地区具有的优越的生态环境、传统的农耕文明、独特的传统文化等资源禀赋，促进了休闲观光、康养度假等乡村旅游的发展[6-7]。乡村地区的角色转型促进城市要素的逆向流动，给乡村带来内生发展动力，对激活被闲置的乡村资产，转化和发展优秀乡村传统文化资源，重新焕发乡村活力带来极大的推动作用。

1.3 乡村规划的长期缺失及面临的问题

由于长期的城乡二元结构造成农村长期游离于政府建设规划之外，导致相当一部分村庄缺乏规划，村庄生产、生活、生态空间布局混杂，对村庄可持续发展造成较大影响。同时，在已经完成的乡村规划中，部分规划师以惯有的城市规划思想进行乡村规划，但由于乡村规划与城市规划在规划性质、规划内容、规划方法等方面都有较大差别，导致乡村规划不能真正发挥作用。随着乡村振兴战略的实施和新的国土空间规划体系的建立，乡村规划更应面对乡村生态、产业、文化、人口、空间、设施、风貌等现实问题（图1）。

2 国土空间规划新视阈下乡村规划的变革及需求

新的国土空间规划体系的变革对中国特色的乡村规划理论和方法提出了新的要求。规划思想由发展规划向生态文明视域下的保护规划过渡，强调节约、保护优先，强调山水林田湖草是一个生命共同体的理念。规划内容由乡村聚落空间规划向国土空间规划体系转变，整合乡村空间和不同学科再回归空间，探索乡村地区发展的新范式[8]。规划主体由城乡规划师为主向多学科融合下的乡村规划参与发展。乡村规划的内涵由单一的空间布局向关注乡村权属视角下的乡村空间规划转变。乡村规划的作用也逐渐向实用化转型，通过规划，发挥农业、农村的多样化功能，增强乡村内生发展动力，利用消费逆城镇化的机会，让乡村为城市居民消费、休闲提供一些载体、平台，增加城乡要素的双向流动，重塑城乡关系。

在乡村规划变革的过程中，传统“城市群—城市—镇—乡—村”垂直结构的城乡规划体系、空间关系和规划方法受到挑战，以互联网为基础的信息时代的到来使城乡地域空间关系向扁平化发展，乡村获得了更多的发展机会，发展效率显著提升，但由于缺乏政策引导和规划控制，城乡地域空间发展秩序混乱、失控[9]。因此，要基于我国国情对城乡规划理论及方法进行系统化的研究，充分发挥政策的能量，对城乡建设实践进行科学的理论指导，在城乡空间发展模式向扁平化转换进程中兼顾“秩序”和“效率”的矛盾，形成城乡融合发展和共享的乡村发展路径需要进行系统化的理论和方法研究并有所创新与突破，并将新的理论和方法通过实践进行检验，形成经过实践验证的乡村规划理论。

3 乡村规划的主要任务及技术体系

3.1 乡村规划的核心内涵

乡村规划的核心内涵主要有以下内容：确定乡村建设规划目标和定位，研究乡村建设的近期决策和中长期发展策略以及乡村发展定位;确定乡村体系规划，预测乡村人口流动趋势及空间分布特征，提出乡村人口空间流动的方向和目标;确定乡村土地利用规划，实施国土空间用途管制，在城镇开发边界外，将村庄规划作为详细规划，研究乡村土地利用管控要求，确定乡村各类用地规模总量和布局;确定村域产业空间布局及产业发展规划。充分挖掘村庄资源，发挥资源比较优势，构建适合村庄发展的产业体系，并进行合理的空间布局规划;编制乡村重要基础设施和公共服务设施建设规划指引，确定乡村供水、污水和垃圾治理、道路、电力、通讯、防灾等设施的总体布局、建设规模、技术选型，研究农村生活圈合理配置教育、医疗、商业等公共服务设施;编制乡村风貌规划指引，分区制定田园风光、自然景观、建筑风格和文化保护等风貌控制要求;编制村庄整治指引，分区、分类制定村庄整治要求，提出相应重点整治项目、标准和时序;制定乡村分阶段发展计划。对乡村产业发展、土地利用、基础设施和公共服务设施建设等项目进行科学布局，分类、分时序制定村庄发展指引，指导乡村建设。

3.2 乡村规划技术框架

根据新时期乡村规划特点的分析，将乡村规划技术框架分为规划目标界定、规划策略确定、规划方案制定、规划实施4个主要部分。规划目标界定是要在充分分析乡村社会经济发展要素的基础上，明确乡村发展的方向和突破点;规划策略确定是指在明确规划目标的前提下，统筹安排规划内容的逻辑顺序，确保规划内容与乡村发展既定目标的协调一致;规划方案制定的重点是明确乡村规划的具体组成内容，编制的内容既能够呼应乡村建设的目标，又能与其他部门规划进行有效衔接;规划实施的重点在于公众参与机制、规划实施机制的制定和落实，发挥乡村规划对乡村发展和建设的指导作用。

4 國土空间规划背景下的乡村规划编制策略

4.1 基于底线思维的生态空间管控 良好的生态系统是城乡发展的重要基础，乡村规划首先需要建构可持续发展的生态支撑系统，在城乡生态系统总体要求下，以生态文明和底线思维为指导思想，通过绿色基础设施建构乡村绿色生态网络，将山、水、林、田、湖、草等要素组合成一个相互联系、有机统一的生态网络系统。在乡村规划中，要划定好生态红线，保护生态屏障，构建生态网络和生态廊道，做好生态环境的修复等工作，构建基于生态文明的乡村绿色发展之路。

4.2 基于结构变化的人口规模预测 乡村规划是一个做减法的规划，乡村规划中的人口规模应结合人口的流动做出科学的预测。目前，尽管我国城镇化进程仍将带来乡村人口减少和人居空间“总体收缩”，但随着城乡要素的双向流动，以及城市资金、资源向乡村大规模的回流，以市场为动力将逐渐开启与之相应群体的人口回流，这些回流效应将对我国未来的乡村人居空间发展带来显著的促进作用。它一方面导致乡村人口结构发生的变化，另一方面也使得乡村人居空间的主导发展力量不再是单纯的农业人口组成的农村社区，而呈现出更为多元化、复杂化的特征。因此，应结合乡村人口的结构性变化趋势进行合理的预测。

4.3 基于基本农田保护的用地结构优化 国土空间规划背景下的乡村规划要做好与原有土地利用规划的衔接，结合经济社会发展规划、城乡体系规划和交通、环保、现代农业、旅游等专项规划，优化永久基本农田结构和布局，严守耕地保护红线，确定永久基本农田的保护任务和空间布局，保证基本农田数量足、质量好、能保住，基本农田保护区一经划定，不允许调整，全力以赴守护耕地资源“底线”。规划用地结构布局中的基本农田红线划定坚持耕地数量质量并重，做到“划足、划优、划实”，尤其是新划入的基本农田必须符合基本农田划定要求。

4.4 基于城乡均等的公共服务设施布局

以城乡均等为指导，通过城乡国土空间总体规划，对市政基础设施和公共服务设施的用地做好统筹安排，优化布局基础设施和公共服务设施体系，合理确定规模，实现共建共享，坚持资源优化配置与合理利用，实现均等化布局。市政基础设施设置应突出区域统筹与共建共享，共同品质，按照配置要求进行补充完善，实现补缺适建，强化设施的区域与镇域统筹配置。公共服务设施规划应遵循统一规划、合理布局、因地制宜、分期实施、适当预留发展用地的原则，与周边小城镇和村庄统筹考虑，联建共享，通过分析比较选定设施类型，并结合服务半径进行公共设施的规划和布点。通过市政基础设施和公共服务设施布局均等化布局，为乡村地区系统化转型和可持续发展提供社会基础。

4.5 基于结构转型的乡村产业重构 产业规划将是乡村规划中的重要内容，乡村产业体系的选择应结合村庄的区位条件，充分发挥和挖掘村庄地缘优势、产业优势、历史文化特色等资源禀赋，准确定位，科学决策，突出特色，选择符合自身的发展模式，形成合理的产业体系。通过产业规划，着力构建一二三产业融合发展的产业体系，推动乡村产业向特色化、高端化、产业化方向发展，实现乡村产业兴旺，农民生活富裕。乡村空间与城市的不同之处在于乡村是生产和生活空间融合在一起的，因此在乡村产业布局中需要更多的乡村空间在生产方面的配置，提供更加灵活的产业布局模式，为乡村产业发展提供空间上的支持。

4.6 基于文脉传承的乡村风貌指引

乡村规划既要保持文化的传承，又能让人享受现代生活，在乡村规划中，对微观层面的村庄来说，规划中应加强对物质空间的关注，尤其是村庄的风貌，将村庄风貌塑造与乡村地区特有的生产方式相结合，保护与活化利用传统村落、历史建筑、文物保护单位、民俗文化等历史遗存，挖掘传统农耕文化、山水文化、人居文化，健全完善乡村历史文化保护体制机制，塑造风貌美丽、文化兴盛、特色鲜明的魅力乡村，形成基于村庄地域文化特征的特色乡村风貌规划设计。

4.7 基于多元主体参与的乡村规划实施

乡村规划与原来单方面的技术层面的规划相比，规划中涉及的利益方越来越多元，村庄规划涵盖的内容更宽泛了，涉及经济学、社会学等多方面的内容，既有社会力量的参与，社会资本的注入，也有规划师和村民的充分参与。从某种意义上，国土空间规划，包括乡村规划和村庄规划在内，是搭建了一个多方协调的平台，让各级政府、各个部门、当地民众以及各规划利益相关方的意愿在这个平台上协调和沟通，这对于乡村发展同样至关重要。同时，更加注重在乡村规划中农民的主体作用，要让农民在乡村规划制定过程中有知情权、选择权和决策权，给农村和农民更多的发展空间，让村民自己分析、判断自己的问题，并提出解决问题的办法。

5 结语

随着城镇化进程的加快，城乡人口、产业、空间资源和文化认知等各要素都呈现出全面的流动与循环的特征，新时期的乡村规划要立足城乡融合为前提，一方面匹配乡村发展的多元需求，并以系统性和动态化思维做好空间准备;另一方面乡村规划应允许对接时代技术发展，更真实地还原乡村问题;同时用更有趣方式进行乡建行动[10]。通过规划编制，实现乡村建设发展有目标、重要建设项目有安排、生态环境有管控、自然景观和文化遗产有保护、农村人居环境改善有措施。空间和需求是永恒的，未来的乡村规划要在永恒的变化中，平衡人与自然的关系，平衡需求与欲望的关系，实现更好、更长远的乡村发展。

参考文献

[1] 刘守英，王一鸽.从乡土中国到城乡中国——中国转型的乡村变迁视角[J].管理世界，2018，34（10）：128-146，232.

[2] 杨忍，刘彦随，龙花楼，等.中国乡村转型重构研究进展与展望：逻辑主线与内容框架[J].地理科学进展，2015，34（8）：1019-1030.

[3] 朱琳，黎磊，刘素，等.大城市郊区村域土地利用功能演变及其对乡村振兴的启示：以成都市江家堰村为例[J].地理研究，2019，38（3）：535-549.

[4] 顾朝林，张晓明，张悦，等.新时代乡村规划[M].北京：科学出版社，2018.

[5] 令晓峰.乡村振兴背景下的城市边缘区产业—空间单元发展策略研究：以山东招远市西部片区为例[J].小城镇建设，2018，36（7）：43-49.

[6] 杨贵庆.城乡共构视角下的乡村振兴多元路径探索[J].规划师，2019，35（11）：5-10.

[7] 刘彦随，严镔，王艳飞.新时期中国城乡发展的主要问题与转型对策[J].经济地理，2016，36（7）：1-8.

[8] 祁娴.多元参与的乡村“共同体”重塑：南京市江宁区佘村乡村振兴规划设计[D].南京：南京大学，2019.

[9] 申明锐，张京祥.新型城镇化背景下的中国乡村转型与复兴[J].城市规划，2015，39（1）：30-34，63.

[10] 周晓娟.资源紧约束背景下超大城市乡村振兴战略和规划策略的思考：以上海为例[J].上海城市規划，2018（6）：22-29.