对中小学基层党组织领导下的校长负责制的研究与探讨

刘保国

深圳市教育局在2020年工作思路中提出“在中小学试点基层党组织领导下的校长负责制”，此前，天津市、浙江省已经在试点此项工作。什么是基层党组织领导下的校长负责制，实行这一体制是否有政策上的依据，其内涵是什么，效果会怎么样，这些问题，有待于我们深入探讨。

一、党组织作用的发展历程及政策依据

在党支部领导下的校长负责制、党支部领导下的校长分工负责制时期，基层党组织处于領导地位，但是这种体制没能很好地起到总揽全局的作用;校长作为专业人员，没能体现出专业的优势。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“学校中的党组织要从包揽一切的状态中解脱出来……大力支持校长履行职权，保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现。”2016年《关于加强中小学党的建设工作的意见》指出：“建立党组织参与决策和监督、有效发挥作用的制度机制……保证党组织在重大事项决策中的地位。”至此，党组织的作用在“保证监督”的基础上又增加了“参与对重大事项的决策”。

在校长负责制下，保证监督也好，参与对重大事项的决策也罢，执行得并不尽人意。

2017年《中国共产党章程》“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的……党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”，明确了“党组织的领导核心”地位。2019年《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》指出：“加强学校党的建设，充分发挥学校党组织领导作用。” 2019年《国务院办公厅关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》指出：“要加强普通高中学校党组织建设，发挥党组织把方向、管大局、保落实的领导作用。”这份指导意见在明确了党组织起“领导”作用的同时，还明确指出这个“领导”具体体现为“把方向、管大局、保落实”。2019年发布的这两份文件涵盖了中小学所有阶段（义务教育和普通高中），明确了党组织的领导地位及具体体现。

中小学校党组织的作用经历了“领导——保证监督——参与对重大事项的决策——领导”的过程。发展过程中，后边的“领导”与前边的“领导”含义不同，前边的“领导”是包揽一切的，后边的“领导”是“把方向、管大局、保落实”的。应该说，从党组织作用的发展历程可以看出，中小学党组织的把方向、管大局、保落实的“领导核心”地位，是历史的选择，具有政策上的依据。

二、党组织领导下的校长负责制的内涵

关于中小学党组织领导下的校长负责制，至今还没有一个明确的定义和解释。实行党组织领导下的校长负责制的范围，除试点地区以外，就是边疆地区、民族地区和国家举办的高等学校。综合《中小学校贯彻落实党组织领导下的校长负责制实施意见》（新党组通字〔2006〕46号）、《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（办发〔2014〕55号）等文件，党组织领导下的校长负责制，具有如下特点：

党组织是领导核心。讨论决定学校改革和发展以及教学、科研、行政管理中的重大事项和基本管理制度。坚持党管干部原则、党管人才原则。领导学校的思想政治工作、德育工作、党的纪律检查工作;领导工会、共青团、少先队等群团组织和教职工大会（代表大会）。

配备书记和校长。书记、校长分工明确，边界清晰，各司其职，互相配合。

贯彻和执行党的民主集中制。按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的要求，对涉及学校发展规划、改革方案、干部人事、规章制度、经费预决算、基建采购项目等重大问题和事关全局性、涉及教职工切身利益的重要事项，必须由党组织集体研究决定。

校长是学校行政工作的第一责任人。在党组织集体领导下全面负责教学、科研和其他行政管理工作。

教职工参与民主管理和监督。

建立健全议事制度。对党组织会议、校务会议的职能定位、出席范围、议事规则和程序都提出了要求。

党组织领导下的校长负责制概括为：以党组织为领导核心，集党组织集体领导和校长行政负责两个优势为一体、在党组织的集体领导下充分发挥校长积极性，教职工参与民主管理和监督的一种分工明确、边界清晰的领导体制。

三、“党组织领导下的校长负责制”与普遍实行的“校长负责制”的区别

“党组织领导下的校长负责制”与目前普遍实行的“校长负责制”相比，有着明显的区别，具体表现在如下几个方面：

从领导核心看，前者的领导核心是党组织，后者的领导核心是校长，因为“校长既是学校的最高决策者，也是学校的最高行政负责人”（引自《中华人民共和国义务教育法释义》）。从决策内容看，前者决策的是涉及战略性、全局性、根本性的重大事务，后者“要求校长既要负责学校一切重大事务的决策，又要全面负责教学及其他行政管理”（引自《中华人民共和国义务教育法释义》）。从决策主体看，前者是党组织会议，后者是校务会议（校长办公会）。从决策制度看，前者必须执行民主集中制，因为民主集中制是“党”的根本组织制度，所有党组织必须执行民主集中制，执行“少数服从多数”的原则，这是党章明确规定了的;后者的校务会议（校长办公会）成员不一定都是党员，不是党组织，它可以采取审议制，当无法达成一致意见时，校长具有最终决定权，责任由校长承担，“校长是学校的最高决策者”。

党组织领导下的校长负责制，党组织是领导核心，更有利于确保社会主义的办学方向;党组织负责的是学校的重大事务，更有利于腾出时间思考事关学校全局发展的战略性问题，校长无须决策一切事务，应集中精力发挥专业优势;党组织领导下的校长负责制，不是“书记领导下的校长负责制”，书记不能代表集体，也要接受党组织的集体领导，更容易发挥集体智慧，更有利于避免独断专行。党组织领导下的校长负责制比目前普遍实行的校长负责制更具有制度上的优势。

四、基层党组织领导下的校长负责制要强化监督

与校长负责制相比，党组织领导下的校长负责制虽然更有优势，但同样需要强化监督，除上级党组织、行政部门监督以外，还须在下面两个方面着力。

（一）委托第三方进行办学满意度测评

党组织领导下的校长负责制，有利于对重大决议执行情况的监督，但这种监督仍然囿于同一组织内，并未涉及第三方，学校是给学生办的，家长（限于孩子们的民事行为能力）理应成为监督的主体。

每学期末，市教育局可以委托第三方对所属县（市、区）中小学进行办学满意度测评。测评内容包括家长对学生身心健康、核心素养、教育教学、后勤服务等全方位的评价。测评结果在市级媒体刊登，并于两会召开时下发所有参会代表。满意度达不到一定比例的，即可启动相应程序。

（二）增加教职工代表大会的权限并加大审议力度

审议通过关系到学校发展和教职工权益的重大问题。教育部2011年《学校教职工代表大会规定》指出“学校教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式”。

该规定赋予了教职工代表大会民主管理和监督的权力，对于学校改革和发展的重大问题，仅限于“听取”“提出意见和建议”“监督”而不是“审议通过”，力度还不够，还应该进一步增加权限，对关系到学校发展和教职工权益的重大問题，比如学校章程、行动纲要、发展规划、人事聘任方案、薪酬分配方案、职称晋升方案、学术工作管理办法等，都应经教职工代表大会审议通过后方能实施。投票结果必须当场公布，任何组织和个人无权改变教职工代表大会通过的方案。

约束校长的日常决策。为进一步约束校长的日常决策行为，可以每年一次对校长进行信任投票，达不到一定比例的信任票，或达到一定比例但连续三年未达到规定比例时，校长不能续任。

对中层干部进行满意度投票。校长有权依法推荐副校长及内设机构负责人人选，党组织有权选拔任用内设机构负责人。为了约束党组织及校长的权力，保证他们推荐、任用的内设机构负责人能够真正对教职工负责，对学生负责，教职工代表大会每年应听取中层及以上干部述职，并进行无记名满意度测评，测评结果作为干部任用的依据。

审定学术委员会成员。教育教学改革，教科研项目的立项、管理、评价，教师引进，职称评聘，学科带头人推荐等工作不仅大学存在，中小学一样存在。在中小学也应成立学术委员会，学术委员会成员候选人由校务会议提名，但要提交教职工代表大会审定，达到一定比例的赞成票方可当选。通过第三方测评和增加教职工代表大会的权限并加大审议力度，可以从制度层面在一定程度上倒逼学校处理好党组织领导和校长负责的关系、书记和校长的关系、分工与合作的关系、权力与监督的关系以及职责与权限的关系，从而激发书记、校长以事业为重的政治意识、大局意识、责任意识和拼搏意识，充分发挥各自的优势，确保社会主义的办学方向。

关于党组织领导下的校长负责制的探索与实践，还在路上，但我们有理由相信，有党中央的坚强领导，有有识之士的大力推动，制度一定会越来越完善，越来越适合中国国情。