优化审计项目和审计组织方式“两统筹”的建议

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实施审计项目和审计组织方式“两统筹”是深化审计管理体制改革，增强审计监督效能的重要举措，既有利于优化资源配置，更好地实现审计全覆盖，又有利于减少重复审计，切实减轻基层审计人员和被审计单位的负担。自2019年4月审计署印发《关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》（审办发〔2019〕9号）以来，各级审计机关及其派出机构结合自身实际，积极开展“两统筹”实践探索，积累了许多先进做法和宝贵经验，但也存在一些困难和不足。

一、审计项目和审计组织方式“两统筹”的主要实践模式

（一）省级审计机关加强统筹规划，省市县“纵向联动”

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要探索省以下地方审计机关人财物统一管理。部分省市县审计机关在审计“两统筹”实践中，通过对审计计划和组织方式实现集中统一管理，加强上下联动、协同实施和成果共享，取得了显著成效。

一是围绕中心工作做好审计计划。例如辽宁省围绕审计署和省委、省政府中心工作，在省厅本级审计项目计划安排的234个项目中，提炼出乡村振兴、国企国资、土地收储、债务资金管理使用、科研成果转化、水源地保护以及低保资金管理使用等11项审计专题，每一个审计专题均由一位厅领导担任审计组长，安排同一个审计组对同一个被审计单位进行审计，所有审计项目与11项审计专题相关的审计内容均重点关注、单独反应。

二是创新组织方式提高审计效能。例如江苏省无锡市审计局出台了《审计项目主审和计算机审计主审（“双主审”）实施办法》，从组织模式、管理形式和操作方式三个方面创新“双主审”审计模式，项目审计组根据审计方案和实际情况制定大数据审计思路。大数据分析组按照提供的审计思路，开展具体数据分析，向审计组提交数据分析报告。“双主审”审计模式使项目主审和大数据分析主审之间分工更加明确，配合更加默契，审计监督的时效性、穿透力和精准度不断增强。

（二）特派办与审计厅加强“横向协作”，共担守土之责

特派办与省审计厅之间通过加强沟通交流，抓好分工衔接，能更好地避免重复审计，优化审计资源配置，表现在以下四个方面。

一是根据工作需要，如果特派办和省级审计机关对同一个部门均要开展审计的，双方要加强协商，可派员共同组成审计组实施审计，尽量安排在同一时间段进行，并指定专人与被审计单位沟通，索要审计资料，避免多头联系、多头审计。

二是审计或延伸审计过程中，如果一方已对相关事项或单位开展过审计，另一方可考虑借鉴利用相关审计成果满足工作需要，无特殊情况，一般不再重复审计。

三是审计或延伸审计过程中，如果一方正在对某单位、某地区实施审计，另一方根据工作需要，也要延伸审计某单位、某地区的，双方要做好协调，另一方可派员参加，也可委托现有审计组对需要调查了解的事项予以协助查证核实。

四是对审计署统一组织地方审计机关和特派办共同实施的审计项目，双方要相互协商，可采取“混合编组”“交叉审”“分片包干”“联动审”等审计组织方式实施审计。

（三）国家审计机关与军队审计机构“军地联合”，增强监督合力

在军民融合背景下，财经领域违纪违法问题已突破军地之间的界限，仅靠国家审计和军队审计任何一方都难以实现审计全覆盖的目标，必须加强军地双方的协作与配合。2016年12月，新修订的《军队审计条例》第三十五条对军地联合审计作出原则性规定。军队审计机构对重大基础设施建设、武器装备科研生产、军队人才培养、军队保障、国防动员等方面军民融合发展项目，以及其他涉及军地双方的经济活动，可以会同国家审计机关开展联合审计。2018年10月，审计署办公厅《中华人民共和国审计法（修订征求意见稿）》第六十五条附则中也对此进行了呼应。审计机关和军队审计机构可以对军民融合发展有关事项实施联合审计。目前，国家审计机关与军队审计机构已在部分领域开展了相关合作并建立了军地协作审计机制，有效地提升了审计工作质效。

二、审计机关开展“两统筹”中存在的困难与不足

随着审计“两统筹”的实施，审计工作“全国一盘棋”格局正逐步形成，这给基层审计机关管理带来了许多挑战，突出表现在以下三个方面。

（一）基层审计机关区域间发展不平衡，计划统筹未能充分满足当地需求

我国共有3178个审计机关，其中省级审计机关32个、地级审计机关431个、县级审计机关2676个。随着我国政府职能转变、财政“省直管县”等改革的推进，大大降低了行政管理成本，提高了行政效率。但这对省级审计机关的管理幅度、管理能力和水平提出了更高的要求。从省域管理幅度来看，有些省份地域广阔，如新疆、西藏、云南、内蒙古等，省级审计机关所在地与最偏远的市县审计机关所在地距离交通在7小时以上，空间距离增加了省级审计机关对所辖市县级审计机关的直接管辖成本。不同省份的市县行政区域数量差异巨大，管理任务轻重不一，如四川有18个地级市，126个县，海南仅4个地级市，10个县。此外，从省内不同县市审计机关建设水平来看，即使是同一省份，不同区县审计机关的年龄结构、人才队伍、信息化建设等方面也存在巨大差异。因此，要想在省内完成统一的“规定动作”，达到同样的标准仍存在一定的难度。

由于我国各地经济社会发展不平衡，地方党委、政府面临的主要矛盾和问题也不尽相同，不同层级政府对审计机关提出的要求也具有多样性。从审计业务类型来看，审计署及省级审计机关侧重点偏向于如全国以及省际范围内国企、金融、债务、社保、资源环境等宏观与中观事务的把握，市县级审计机关侧偏重于投资审计与经济责任审计（这两大类占据了其每年计划任务的80%以上）等地方具体事宜。在审计项目计划统筹管理方面，存在地方政府与上级审计机关不一致的情况，在审计资源紧缺的情况下，这种矛盾更加突出。

（二）传统的职能型审计项目组织方式存在明显不足

我国审计机关组织结构大部分属于职能型架构，主要依据审计对象行业属性进行设置，专门对应管辖职责范围内相关审计事项。随着审计业务多样化和大数据、区块链等外部审计环境的变化，传统的职能型审计组织方式已不适应审计全覆盖的要求。一是随着审计项目规模的扩大，不断增加的管理层次可能导致审计机关机构臃肿、人员膨胀，运作效率低下。二是高层无法了解和掌握全面信息，无法把握审计项目的整体状况，从而影响其管理和指导审计项目的决策的正确性和及时性，造成审计项目管理上存在一些盲区。三是多层传递容易造成信息失真，无法适应快速反应的要求。在应对审计突发状况和改变方面反应迟钝，滞后性较大。

（三）部分基层审计机关组织保障机制不到位

从项目的决策、执行、反馈来看，审计“两统筹”需要构建一个科学的项目组织保障机制，而部分基层审计机关在自身建设方面存在人员配备不到位、专业知识结构单一、信息化程度偏低等问题，严重制约了审计“两统筹”工作的开展。

三、进一步优化审计项目和审计组织方式“两统筹”的建议

（一）重视省级审计机关的统筹能力建设，满足各地实践需求

在推进审计工作“全国一盘棋”的进程中，关键是要抓好省级审计机关对全省审计工作的统筹协调能力。省级地方政府在中国的行政关管理体制链条上，具有承上启下、左联右结的枢纽作用。省级政府是中央政府的“代理人”，也是中央决策的具体组织和实施者，在贯彻中央总体方针政策的过程中，省级地方政府的效率如何，直接关系到整个国家经济社会发展以及国际竞争力，“提升省级地方政府效率是实现中国国家战略任务的关键。”省级审计机关在推进审计项目和审计组织方式“两统筹”中处于十分重要的地位，应借鉴审计机关人财物统一管理改革中的先进做法和成功经验，加强省级审计机关对下级审计机关的领导，进一步强化省市县纵向联动，推动审计资源和成果共享。

同时，省级审计机关必须充分了解各地市所辖行政区域的情况，充分考虑下辖市县审计机关的能力，保障当地审计委员会中心工作的需要。笔者建议加强审计机关与地方党委、政府的沟通：一是在计划内容方面，在保障全国性重点审计项目实施的基础上，给予地方审计机关一定的项目自主选择权，使年度项目计划既体现上级审计机关对事权的领导，又体现当地审计机关围绕中心、服务大局的工作方针；二是在计划时间方面，省级审计机关应向下级审计机关提前告知下一审计年度统一组织审计项目的有关考虑和安排，以便于下级审计机关合理安排审计计划，避免因计划年度不一致而影响下级审计机关计划的编制工作。此外，各地还应结合实际情况，积极探索相应的协调机制。

（二）创新审计项目组织方式，细化组织方式选择的原则

审计机关应通过以业务流程为中心、以需求为目标、在考虑人力资源、科技信息化水平等影响因素的前提下，对现有的业务流程进行再思考和再设计。

一是针对不同项目的特点进行组织方式的选择。在统筹整合审计资源的过程中，不同的组织方式有其独特的适应性。如审计署先后统一组织的一批大型的审计项目，包括全国政府性债务审计、全国社会保障资金审计、财政存量资金审计、稳增长等，具有规模大、站位高、信息全等特点，可以尝试打破科层制常规组织模式，实施业务流程化的审计组织架构，运用标准化字段填报汇总，更能提高审计效率。而在地方自行组织的小规模专项审计中，更应重视信息需求者和审计对象的特点，通过专业职能部门实行有针对性的数据搜集、专业分析，更容易出成果。

二是针对不同项目的信息化程度进行组织方式的选择。如一些审计调查项目对信息化要求较低，需要的是非标准化的数据，常规的组织方式进行入户调查即可。部分审计项目如银行、金融、电信审计等，不光专业性强，而且信息化依赖程度高，可以使用业务审计与计算机审计“双主审”模式。

（三）建立健全审计项目组织的保障机制

一是要建立柔性化、适应化的项目团队。在参与人员方面，将原属于不同处室的审计项目优化调整为一个处室统一组织，做到同步进点、同步实施，减少对被审计单位的影响。

二是要成立专门的统筹协调决策组织。由审计机关一把手任第一责任人，领导班子任主要成员，从审计项目选择、审计方案确定、审计工作监督、审计绩效评价等方面对审计“两统筹”工作进行全过程监督。同时，可以通过定期召开会议等方式对审计“两统筹”工作中涉及到不同部门间的沟通协调事项进行跟进和督办。

三是要搭建规模化、智能化的数据中心。数据分析中心由计算机专业人员和经验丰富、分析能力强的业务骨干共同组成，负责数据收集、处理、分析以及存储管理。数据归集方面，以数据分析中心为主，审计业务部门为辅，归集不同部门、行业的数据，逐步推进数据标准化，全面推行“集中分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的大数据审计模式。