审计服务乡村振兴战略的机制与路径

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“三农问题”一直是关系国计民生的焦点问题，2017年党的十九大报告中首次提出乡村振兴战略。2018年中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》提出，到2020年，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成。在努力实现乡村振兴的历史进程中，审计应积极承担其历史责任。

一、审计服务乡村振兴战略的理论依据

2017年10月，习近平同志在党的十九大报告中提到农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，首次提出实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件，即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，对党在“三农”工作的领导等方面提出了具体要求，具有里程碑式的重大意义。2018年3月，习近平总书记关于乡村振兴提出了“五大振兴”的科学论断：即乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴，对实施乡村振兴战略的目标和路径做出了明确指示。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，对乡村振兴战略的实施做出了阶段性谋划，明确了各阶段的目标。2018年审计署印发《关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》中提到，审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，在乡村振兴战略实施过程中加强审计监督，是审计机关的义不容辞的职责和任务，是审计监督维护人民根本利益、促进政策落实、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

乡村振兴战略作为国家的一项中长期规划，具体可以分解为与乡村振兴相关的一揽子政策。对政策执行情况开展审计的动因同样源自委托代理关系形成的受托责任。政策相关的委托代理关系包括政策制定的委托人与政策制定者之间的委托代理关系，政策制订者与政策执行者之间的委托代理关系以及政策执行者上下级之间的委托代理关系。一般情况下，上述关系中的委托人希望代理人能够经济有效地制定和执行政策，并报告政策制定和执行中的问题。但由于人的自利性，再加上信息不对称和环境不确定，代理人在制定和执行政策时往往存在机会主义行为，如选择性执行政策、相关补贴政策不到位等，另外，由于人的有限理性，代理人在制定和执行政策时，难免会犯错。对于上述问题，委托人往往建立制衡、监督、评估等机制，审计就是政策制定、执行过程中监督评估机制。由于我国行政型审计体制的限制，审计机关一般无权对政策制定开展审计，因此，乡村振兴政策执行情况成为审计机关关注的焦点。在审计实践中，政策的载体往往包括政策措施、政策涉及的项目、政策涉及的资金，这些内容相应的成为审计机关乡村振兴审计关注的重点。

二、审计服务乡村振兴战略的机制

（一）揭示机制

揭示机制要求审计人员能够发现和报告乡村振兴政策的落实情况以及潜在风险，揭示乡村振兴战略中的违法违规行为、涉农项目类补助资金使用效益以及村居环境改善等问题。审计人员及时“查病”，通过揭示乡村振兴建设中存在的骗取涉农资金及利益输送等问题，为之后的“治病”指引方向。揭示机制要求审计人员抓取工作中最易出现贪污腐败、懒政怠政的内容进行重点审计，而非走形式、走过场的简单观察审阅，对审计机关的独立性和审计人员的专业能力提出了较高要求。揭示机制是一个统一部署、层层分配任务的有机整体。审计机关需要切实了解相关情况、把握重点，及时准确安排审计任务。审计人员首先要熟悉乡村振兴的相关政策内容及法律法规，在落实相关任务的同时还要定期汇报审计过程中出现的新问题、新情况，以便及时调整审计方式方法，从而保证审计监督工作贴合乡村工作的实际内容。在整个监督过程中，资金的审计始终是工作的重点。乡村项目资金的落实有其特殊性，在审计过程中不仅要针对乡村中常出现的优亲厚友、冒领挪用等问题进行排查，更要从宏观层面，考量资金使用效益，考量是否有重投放轻绩效的倾向。相对于资金审计，乡村环境审计的相关工作成果并没有那么容易量化，同时还存在环境变化的周期长、环境问题易被掩饰、滋生政绩工程和形象工程等问题。因此，发挥揭示机制不仅要求审计机关有立足实际、完善有效的审计方案，更要求审计人员有良好的业务水平和职业道德。

（二）威慑机制

威慑机制是指审计机关因拥有的要求报送资料、检查、调查取证、行政强制措施、提请协助、移送权、处理处罚、通报或公布审计结果等权力而产生的威慑作用。这些权力一方面为审计机关发现审计问题，履行审计责任提供了依据保障，另一方面对被审计单位产生震慑效果，减少了投机取巧、心存侥幸的幻想，降低了“发病”的概率，有助于整改不良风气。在履行审计监督职责时，审计人员以问题为导向进行依法审计，以农民群众最为关心且最直接最现实的利益问题为重点，着重审计侵害农民利益问题的违法违规行为，严肃揭示乡村振兴政策落实过程中的腐败不正风气，能够在一定程度上提高人民群众的权利意识，从而提高问题举报率，提高被审计对象对审计的敬畏，震慑了违法违规行为。以乡村振兴项目中的涉农项目资金审计为例，农业绿色发展、培育新型农业经营主体、农村一二三产业融合发展类资金属于“软专款”，易出现“硬腐败”问题；农村人居环境整治类资金属于“硬专款”，易出现绩效类“软问题”以及体外循环等问题。对于腐败问题易发多发的项目，审计人员的审查督促相关机关在业务执行过程中始终心存敬畏，更加重视政策的贯彻落实、效率效果的提高，有助于提升乡村振兴战略的实施质量，同时使违纪违法的成本变得更高。

（三）激励创新机制

审计机关将政绩优异、机制创新的地区进行上报表彰，有利于激发地方干部的工作热情，同时为其他地区乡村振兴工作的创新与改良提供了新思路、新方法。审计干部进行审计监督工作时，应该尊重人民群众的首创精神，坚持是实事求是、全面辩证的看待审计过程中出现的问题，对于为人民群众做好事办实事的行为客观审慎地作出评价和结论，推动建立健全激励创新机制，激励干部从人民群众出发，为人民群众做好事、做实事。建立健全审计创新评价体系，对财政专项扶贫资金的分配、使用、监管等各方面的机制创新情况进行考量，重点对支持深度贫困地区脱贫攻坚、调动贫困群众内生动力等方面的办法和机制的创新进行评估推广。发挥激励创新机制要求审计人员有良好的职业道德和业务水平。审计机关应建立科学的乡村振兴相关人才培训，提高审计人员的业务水平，建立健全审计创新评价体系。

（四）抵御机制

抵御机制通过分析审查过程中发现的各种各样的苗头问题及事态趋势原因，为后面工作的实施提供有效的指引。从宏观来说，审计工作要求重点反映由于工作方案不明确、不具体带来的隐患并提出建议，以便工作能更顺利的展开。从微观来说，审计人员检查管护机制建立等情况，能从实处着手，给出正确的引导，做到有人管事、有钱办事。审计建议的切实可行要求提出建议的审计人员不仅要有过硬的专业知识能力更要对乡村振兴的相关法规，被审计单位的实际情况，执行建议的可行性有着充分的了解。同时，如何让被审计单位积极的接受这些建议也是一个值得考量的问题，除了建议需要能够切实解决被审计单位遇到的困难外，审计机关还需要采用恰当的方式态度，与被审计单位保持良好的沟通。在后续的验证问题上，由于审计的任务多时间紧，很可能不能在同一个地方呆很长时间，这就要求审计时有恰当的计划，与被审计机关保持密切联系，时时留意整改进度。

三、审计服务乡村振兴战略的路径

（一）政策跟踪审计

开展乡村振兴政策措施落实情况跟踪审计，突出中央指导文件规划引领作用。应该重点关注国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）提出的目标任务、工作重点和政策措施，聚焦规划部署的“大计划、大行动、大工程”的推进落实情况，相关评估机制的建立健全情况，相关规划的制定实施情况等。在乡村振兴战略推进过程中，例如农业绿色发展、农村一二三产业融合发展、培育新型经营主体、农村人居环境整治这四项政策包含资金、项目较多，易存在规划政策之间统筹衔接不紧密，规划体系城乡不融合等问题。基层审计机关针对政策落实情况需要及时跟进，增强项目安排的计划性、科学性、连续性，增强审计信息获取的系统性、时效性和前瞻性，着力反映资金和项目的实际情况。

在审计服务乡村振兴战略的过程中，审计机关应紧紧围绕乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，重点关注以下两方面。一方面，要注意“有令不行、有禁不止”的政策执行滞后的情况；另一方面，要关注“上有政策、下有对策”的政策执行偏差问题，防止政策范围被基层随意缩小或扩大，同时还要考虑到政策执行机制不健全、问责制度不健全等问题对政策有效落实的影响。

（二）资金管理使用情况专项审计

审计机关应对实施乡村振兴战略的财政预算安排进行专项审计，着力关注公共财政支出是否倾向于“三农”问题的真实需要，国家财政投入是否与乡村振兴战略的任务目标相契合，地方财政预算是否能形成专项资金优先保证和农村商业银行重点倾斜，金融市场多元化投资与社会各方积极参与的新格局。针对涉农专项资金，审计人员在开展审计工作过程中应就相关资金的经济性、效率性和效果性重点开展审计工作。由于涉农资金在日常使用中存在数额多、品种多、渠道多、涉及部门多、使用性质复杂、针对项目分散等问题，审计人员很难对每一笔资金都进行详细的审计。因此，审计人员在进行涉农资金专项审计过程中应重点关注：政府和社会普遍关注的大型资本项目（如农村道路柏油建设）；以及真正与农民群众利益直接挂钩的资金项目（如农村低保、自然灾害救济金、退耕还林项目补助款、新型农村合作医疗项目就医补贴等）。

大部分涉农资金直接关系到农民群众的利益，如果审计人员只是针对报表、账簿进行简单的账项基础审计，则很难揭示出部分专项资金存在的问题。因此，涉农资金审计应借助大数据计算机审计技术（CAAT），根据资金流动方向，对涉农资金的投入、配置、使用和管理四个环节进行深入审计。在涉农资金投入环节，要把握整体投资结构、投资趋势和投资方向的变化，尤其要关注政府的征地收益是否主要用于农村建设，是否因地制宜，是否有利于增加农民收入、促进当地产业发展，以此来全面反映地方财政对涉农资金总体投入的情况。在涉农资金配置环节：审计人员应该重点关注负责资金分配的行政部门，资金拨付是否根据上级机关批准依法落实到有关建设项目，重点关注地方涉农专项资金是否存在闲散专款、延迟支付和拨付受阻的问题。在涉农资金使用环节，审计人员聚焦关键环节和重点项目的专项资金审计，把“农民群众最关心的实际问题”、“最直接、最现实的利益问题”带入审计视野，纳入审计范围。在涉农资金管理环节，重点审查涉农资金“专户管理、专户核算”、“报账报销制度”和“招标制度”是否健全，是否得到有效落实；审计管理是否严格规范，是否存在“重项目、轻管理”，管理职能交叉重复，重复投资，管理不善等情况。