土地财政对城市土地利用效率的扭曲效应研究——基于经济集聚与产业结构视角

钟 文，钟昌标，郑明贵

（1.云南财经大学a.经济学院；b.商学院，云南 昆明650221；2.江西理工大学 矿业贸易与投资研究中心，江西 赣州341000）

一、引 言

城市土地是城市发展不可或缺的要素，也承载着城市建设与成长的轨迹，其利用效率状况影响着城市经济社会可持续发展与城市居民的安居乐业［1］。伴随城市发展的持续推进，我国城市用地不断扩张，扩张系数远超国际警戒线［1］。快速城市化带来城市土地利用集聚效应的同时，也产生了系列负面影响，如耕地保护与粮食安全、土地资源浪费等问题，这给城市有序建设与可持续发展蒙上了阴影。因此，在步入新时代道路上，迫切需要转变城市土地利用模式，促使城市土地利用数量驱动向高质量发展转变，提升城市土地集约利用度与提高城市土地利用效率。

现有研究认为，城市土地利用结构［2］、城市经济发展［3-4］、土地市场化［5］、城镇化进程［6］是影响城市土地利用效率的主要因素。然而，学者们尚未充分关注到土地财政对城市土地利用效率影响问题。地方政府的经济社会发展对土地收益的依赖程度呈现递进式增长，并演化成土地财政，且土地收益财政短期内有利于促进区域经济增长和提升社会福利［7-9］，但在经济增长迅猛与土地财政依赖程度日益提高的同时，城市扩张加剧耕地被占用、土地城镇化快于人口城镇化及城市土地无序利用等一系列问题也随之出现［10-11］，城市土地利用效率受到极大冲击。仅有少量文献与本研究密切相关，如黄振雄等［12］理论分析了土地财政对土地利用的影响，实证检验发现两者存在倒“U”曲线关系；钟成林等［5］发现土地出让收入规模会极大抑制城市土地利用效率的提升；李佳佳等［6］研究指出政府对土地一级市场的垄断导致土地资源错配，诱发城市土地利用的低效利用。大部分文献主要研究城市土地利用效率评价及相关政策启示，所采用的评价方法以数据包络分析法（DEA）为主，评价区域尺度多样，包含了全国层面、省级层面、城市群层面及地级市尺度等。王良健等［13］基于C-D函数评价了中国城市土地利用效率，并利用空间计量分析了溢出效应；杨海泉等［1］采用DEA 方法测算了三大城市群的城市土地利用效率，发现三大城市群的城市土地利用效率整体上呈下降趋势；梁流涛等［14］基于地级市尺度探究了城市土地利用效率的空间分异特征。也有学者从技术外溢视角分析国内外市场对城市土地利用效率的影响，发现对大中城市土地利用效率影响明显［15］；还有是从土地利用结构和价格层面研究城市土地利用效率的提升路径［16］。国外城市土地利用效率研究主要涉及评价与机制两个方面，如Meng 等［17］关注我国工业用地效率，并提出从结构优化上提升工业用地效率。一部分学者研究了开发区土地利用效率评价，发现开发区内土地利用效率高于开发区外［18-19］。此外，经济发展特征对城市土地利用效率的影响研究也逐渐增多［20-21］。

国内外学者从不同层面对土地财政与城市土地利用关系做了研究，为本文研究提供了丰富的理论素材和延伸研究的方向。现有研究尚且存在两个方面需要进一步改进：一是缺乏从效率提升视角探究土地财政与城市土地利用效率的关系，并且没有对作用机制进行分析与检验；二是忽视了城市土地利用效率的空间互动效应，模型估计存在偏差。鉴于此，本文以城市土地利用效率为研究对象，探究土地财政对城市土地利用效率的影响及其机制。本文可能的边际贡献体现为两个方面：第一，从理论和实证两个层面研究土地财政对城市土地利用效率的影响，发现土地财政依赖是影响城市土地利用效率的重要因素，揭示了土地财政影响城市土地利用效率的作用机制，丰富了城市土地利用效率的研究内容；第二，已有关于城市土地利用效率研究大多采用普通面板回归方法，本文基于数据包络分析法（DEA）对城市土地利用效率进行测算，并运用空间计量模型实证考察土地财政对城市土地利用效率的影响。

二、理论分析与研究假设

土地财政对城市土地利用效率的影响离不开经济集聚与产业结构的解释机制［22］，地方政府通过土地财政稳定了财政收入，对招商引资及完善基础设施建设起到了重要作用，为经济集聚创造了良好的条件［23］，并逐渐形成集聚现象，从而有利于实现资源共享、溢出效应及规模经济效应［24-25］，然而地方政府在晋升激励与财政激励的双重刺激下，普遍具有地价出让工业用地的天性，致使经济集聚过度发展，引发经济集聚的拥挤效应，城市土地利用效率也随之下降［26］。基于以上分析，本研究提出研究假设1。

假设1：土地财政诱发经济集聚的拥挤效应，抑制了城市土地利用效率的提升。

产业结构升级大致经历第一产业向第二产业转变，然后向第三产业进化演变过程，而产业发展离不开土地资源的支撑，在当前地方政府高度依赖土地财政发展模式背景下，使得土地出让结构扭曲与土地资源市场配置扭曲并存发展，表现为低价出让工业用地，高价出让商、服用地，这对产业结构优化升级产生了显著的抑制作用，并造成了土地资源浪费严重［27-28］，深刻影响了城市土地利用效率的长期可持续提升［29-30］。基于此，本文提出研究假设2。

假设2：土地财政阻碍了产业结构优化升级，抑制了城市土地利用效率的提升。

财政分权改革促使了地方政府土地融资的发展，刺激了城市扩张，形成了城市扩张的“标尺竞争”模式，抑制了城市土地利用效率的提升［31］。进一步的研究发现，地方政府对土地财政依赖度及土地财政规模具有与区域发展水平相趋同的特征，如东部地区土地财政规模大，地方政府对土地财政依赖度亦较高，中西部地区土地财政规模较小，增长态势明显［32-33］。而土地财政与城市用地规模存在较强的耦合关系，并且与区域经济社会发展水平正相关［34］。基于此，本文提出研究假设3。

假设3：土地财政对城市土地利用效率的影响存在区域差异特征。

三、研究设计

（一）城市土地利用效率模型设定

数据包络分析方法（简称DEA）最早由美国运筹学家Charnes、Coopper and Rhodes等提出与运用，其实质是结合数学线性规划方法建立一种非参数形式的效率测算方法，核心思想在于构建观测数据的非参数“生产前沿面”，并以此前沿面来比较决策单元（DMU）之间的效率水平。结合研究目的及城市土地利用的特征，本文采用考虑规模效益的BCC模型进行城市土地利用效率测算。

假设有n 个决策单元（即DMU 单元），每种DMU单元都有投入变量Xj与产出变量Yj，假设θ为相对效率值，其线性规划式为：

其中，minθ 为目标函数；s.t.表示限制条件；Wj为权重变量；x0与y0表示DMU 单元的投入值与产出值。BCC 模型的假设条件是决策单元DMU 为固定规模收益，得到的θ 值为决策单元DMU 的综合效率。

（二）空间计量模型设定

城市土地利用过程伴随要素流动与区域溢出现象，因此需要考虑城市土地利用的空间关联，否则容易导致模型估计的偏误。因此，本文运用空间面板计量模型进行实证分析。空间面板计量模型主要包含空间面板误差模型（SEM）和空间面板自回归模型（SAR），模型表达式分别为：

式（1）为空间面板误差模型（SEM），式（2）为空间面板自回归模型（SAR）。URE为城市土地利用效率；LF 为土地财政；X 为控制变量集，包括经济发展水平（RGDP）、人力资本（HC）、城市化率（UR）、对外开放程度（FDI）；ρ 为空间自回归系数；λ 为空间误差系数；W 为空间权重矩阵，本研究采用空间相邻矩阵形式；下标i 为城市的个体，t 为年份；φ0为常数；δt为时间固定效应；μi为个体固定效应；εit为随机扰动项。

（三）变量选取与数据说明

（1）城市土地利用效率（URE）。由DEA 法测算而定。结合已有研究成果，并在全面性、可操作性及区域性等指标选取原则的指导下，确立本研究的城市土地利用效率指标体系：投入指标为市辖区建成区面积（km2）、地均二三产业从业人员数（万人/km2）、地均城镇固定资产投资额（亿元/km2）、地均公共财政一般预算支出（亿元/km2）；产出指标为地均GDP（亿元/km2）、地均二三产业增加值（亿元/km2）、城镇居民人均可支配收入（元）、城市绿化覆盖率（%）。

（2）土地财政（LF）。土地财政的估算主要综合狭义口径土地财政和广义口径土地财政来刻画，基本涵盖了预算内收入与预算外收入，进而形成本研究的土地财政估算方法。其中，狭义口径土地财政以土地出让金为代理变量，由于土地出让金与地方政府的土地运作直接相关，是地方政府预算外收入的主要来源，很大程度上提高了地方政府在财政收入方面的自主性，因此其构成了土地财政中最主要的内容；广义口径土地财政是在土地出让金基础上，加入与土地直接相关的税收收入，具体为城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税、契税，这些税种经过1994 年分税制改革后均划入地方收入，属于政府预算内财政收入。因此，本研究定义的土地财政主要是指广义口径的土地财政，由土地出让金、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税及契税之和表示，并用土地财政收入占一般预算收入的比重来衡量土地财政依赖程度。

（3）控制变量。经济发展水平（RGDP），以人均GDP核算；人力资本（HC），以每万人中高校在校生人数表示；城市化率（UR），以统计口径的城市化比率数据为准；交通基础设施（Tran），以公路通车里程与铁路通车里程之和衡量；对外开放度（FDI），以外商直接投资额表示。

本文以我国31个省份（不包括港澳台地区）为研究对象，样本区间设定为2002-2017 年，所使用数据来源于《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》及《中国国土资源统计年鉴》、EPS数据库、WIND数据库、中经网数据库等。同时，为提高研究精度，本文对数据进行了平滑处理和对数处理。

四、实证结果分析

（一）城市土地利用效率测算结果

基于DEA法的BCC模型测算城市土地利用效率，图1 描述了全国及东中西部地区2002-2017 年城市土地利用效率的演化特征。全国层面看，城市土地利用效率呈现平稳发展状态，整体效率水平较高，其年度均值为0.994；区域层面来看，东中西部城市土地利用效率的变化趋势较一致，呈现起伏升降变化特征，且具有东西中依次递减的特点。具体来看，东部城市土地利用效率优势明显，其年度均值较西部和中部分别高出4.69%、15.20%。城市土地利用效率存在区域差异的可能原因在于：东部地区基于要素禀赋及区位优势获得率先发展，且发展效率较高，而中西部地区在发展过程中存在投入—产出冗余严重问题，且中部地区强于西部地区，从而造成西部地区城市土地利用效率高于中部地区。

图1 中国城市土地利用效率演化特征

（二）空间相关性检验

在进行空间面板计量分析之前，需要检验城市土地利用效率的空间相关性，具体利用Moran'sI指数，其表达式为：

其中，Yi表示省份i的城市土地利用效率；Y¯为城市土地利用效率的样本均值；S2为城市土地利用效率的样本方差。

由表1 可以看出，2002-2017 年城市土地利用效率的Moran'sI检验值均显著为正，表明城市土地利用效率存在空间溢出效应，说明本文构建空间计量模型是合理的。

表1 城市土地利用效率空间相关性检验

（三）全样本回归分析

空间计量模型选择需要根据对数似然值等统计量的显著性及数值大小来确定，通过比较两个模型的对数似然值及拟合优度可以发现，空间面板自回归模型（SAR）的对数似然值（450.803）高于空间面板误差模型（SEM）的对数似然值（402.928），且拟合优度也相应更高。因此，本文最终选择SAR模型进行实证分析。

表2是空间面板回归结果，空间回归系数显著为正，说明各省城市土地利用效率之间存在空间集聚性。由模型（1）可知，土地财政在10%水平上显著，表示土地财政抑制了城市土地利用效率的提升，土地财政每增加1 个单位，城市土地利用效率将显著减少0.004 个百分点。控制变量方面，经济发展水平与城市土地利用效率正相关，即经济发展水平高的地区具有较高的城市土地利用效率。人力资本积累有利于城市土地利用效率提升，因为人力资本越高，越有利于产业结构升级，从而提升城市土地利用效率。对外开放度对城市土地利用效率具有积极作用，对外开放度可以促进溢出效应、规模效应及示范效应的发挥。城市化率的提高不利于城市土地利用效率的提升，说明现阶段我国城市化发展过程中，城市土地利用不合理、结构扭曲严重，从而导致城市土地利用效率低下。

表2 基准回归结果

（四）分样本回归分析

为了考察土地财政对城市土地利用效率的区域差异，本文进一步从东部、中部、西部3 个地区进行分析，表2 的模型（2）、模型（3）和模型（4）分别展示了结果。依据结果可知，土地财政对东部地区城市土地利用效率的抑制作用最大，中部地区次之，而对西部地区则有促进作用，因此验证了假设3。究其原因，这种空间差异离不开经济发展程度与市场化水平，相对于中部地区，东部地区经济发展程度与市场化水平较高，且人口集聚明显，因此对土地资源的需求较大，土地财政规模相对较高，不断激化的土地财政发展规模，导致城市土地利用结构与规模扭曲，极大地抑制了城市土地利用效率的提升。而西部地区经济发展相对滞后，市场化水平不高，土地财政可以为区域发展积累原始资本，进一步促进城市化的发展，充分发挥城市土地利用效率的规模报酬递增效应，因此，此时土地财政有利于西部地区城市土地利用效率提升。

五、土地财政影响城市土地利用效率的机制分析

依据前文理论分析，土地财政可以通过经济集聚与产业结构途径影响城市土地利用效率。本文借鉴Cutler and Liters-Muney（2010）［35］的方法，在空间自回归模型（SAR）中加入机制变量γit，分两步来检验机制：首先，直接检验土地财政对经济集聚与产业结构的影响，以验证对城市土地利用效率的传导路径；其次，依据机制检验思路，在估计方程（3）的基础上，定量分析各机制变量在土地财政影响城市土地利用效率的解释力度，其方法是分别回归估计得到（1）式与（3）式的土地财政系数αˆ和βˆ，并计算得到1-αˆ/βˆ。回归方程如下：

UREit=ρWUREit+β1LFit+β2Xit+γit+μit（4）其中，机制变量γit包含了经济集聚ECOit，用城市人口规模衡量以及产业结构ISit，用二三产业增加值占GDP比重衡量；其他变量与前文一致。

表3的模型（5）、模型（7）是土地财政直接对机制变量的回归结果。由模型（5）可知，土地财政的系数显著为正，说明土地财政极大地促进了经济集聚的发展，而经济集聚过度发展引发了经济集聚的拥挤效应，抑制了城市土地利用效率的提升，从而验证了假设1；由模型（7）可知，土地财政的系数显著为负，说明土地财政直接引发了产业结构扭曲，阻碍了城市土地利用效率的提升，从而验证了假设2。

表3 机制检验及机制效应分解结果

表3的模型（6）、模型（8）是土地财政影响城市土地利用效率的机制效应分解结果。经济集聚与产业结构在解释土地财政对城市土地利用效率的负面效应中都起了重要作用，两大机制共同解释了土地财政对城市土地利用效率影响的57.8%。具体来看，经济集聚的扭曲效应解释了土地财政负向效应的31.3%，产业结构的扭曲效应解释了土地财政抑制效应的26.5%。

另外，通过替换核心解释变量进行稳健性检验，即用土地出让金收入占一般预算内收入来衡量土地财政，以及将解释变量滞后一期替换原解释变量，回归结果显示具有较好的稳健性。

六、结论与政策启示

本文首先理论分析了土地财政影响城市土地利用效率的作用机制，其次基于DEA 方法测算了区域城市土地利用效率，在此基础上，构建了空间面板计量模型实证检验了土地财政对区域城市土地利用效率的影响及机制。研究结果发现：第一，中国城市土地利用效率呈现平稳发展态势，整体效率水平较高，且存在空间集聚特征，具有东西中部依次递减的特点；第二，整体而言，土地财政抑制了城市土地利用效率的提升，其对东部地区城市土地利用效率的抑制作用最大，中部地区次之，而对西部地区则有促进作用；第三，机制检验发现，土地财政对城市土地利用效率的影响，主要通过经济集聚与产业结构的双向扭曲效应实现，两大机制共同解释了土地财政对城市土地利用效率影响的57.8%，具体来看，经济集聚的扭曲效应解释了土地财政负向效应的31.3%，产业结构的扭曲效应解释了土地财政抑制效应的26.5%。

需要指出的是，虽然本文的实证检验发现土地财政对区域城市土地利用效率提升产生了抑制作用，但不可否认土地财政在促进城镇化发展及完善基础设施建设等方面的积极作用，甚至在一定程度上也对区域城市土地利用产生了积极效应。事实上，本文的实证结果是土地财政对区域城市土地利用效率的综合影响反映，总体上发现土地财政的负向影响效应更大。究其原因，这一问题的产生离不开制度设计缺陷与制度运行所面临的外部环境。就当前财政体制而言，需要清醒认识到其存在的优势与弊端，积极汲取制度设计优势方面，妥善缓解弊端及其引发的连锁扭曲效应，达到进一步完善现有财政体系的目的，与此同时，需要科学调整财政分配模式，兼顾地方政府财权与事权的匹配适宜程度以及综合考虑区域发展差异，统筹评估公共服务提供需求量与财税贡献度，相关措施的运行在于减少地方财政压力，减缓对土地财政的依赖，并在一定程度上促进区域城市土地利用效率的提升，提高城市土地的集约节约利用水平。

依据城市土地利用效率的空间自相关检验来看，完善地方政府绩效考核是提升城市土地利用效率的重要制度安排。财政激励与晋升激励的双管齐下刺激，促使地方政府具有高度依赖土地财政的动机，并且获取利益远远大于成本，既可以直接充实地方政府财政，拓展财政支出能力，也可以间接通过考核实现官员自我晋升目标，给地方政府极大的驱动力去发展土地财政。因此，需要完善地方政府“唯GDP 论英雄”的绩效考评模式，构建多维绩效考评体系，弱化经济数量指标，强化经济质量考核，传递区域高质量发展风向标。

从土地财政影响城市土地利用效率机制来看，既要对已有经济集聚区进行排查摸底，找出集聚效应与拥挤效应的临界点，也要寻找产业结构优化升级的切入口，重点从财政政策、税收政策及土地资源配置政策等层面进行顶层设计，保障产业结构优化升级的市场化发展路径畅通。同时，政府作为推动城市发展的主体，在顶层设计上需要综合考虑区域差异特征，遵循市场发展要求，对于市场潜力大和产业发展禀赋强的区域需要重点扶持和政策引导，而对于欠发展区域，需要在评估其发展潜力的基础上，顺势而为，发展区域主导产业，摒弃重复建设产业，避免产业趋同造成资源浪费和效率损失。