争议慈善会“崛起”

南方周末记者　汪徐秋林

2019年9月7日，郴州市慈善总会举办“99公益日一起爱-善行郴州”大型公益集市，吸引上百家公益组织和爱心商家参与义卖和募捐。　　IC photo　❘图

★近年来，包括深圳、河南、山东等地慈善会正在尝试社会化转型，探索从传统慈善向现代公益的新路径，包括主动和地方组织合作，构建地方慈善生态，发力网络募款。

徐永光呼吁，地方慈善总会顺应互联网公益时代潮流、开放公募平台、进行社会动员，为支持草根慈善融入民间公益提供了契机。“可以创造官（办）民（办）合作共赢，走向融合的公益发展新生态。”

无论是面向公众的筹款规模，还是自身影响力和动员能力，在过去几年中，慈善会系统以令人瞩目的速度“崛起”，吸引公众注意。

特别是筹款领域，不仅筹款总额不断上升，连续几年，多家地方慈善会在鼓励公众参与捐赠的“99公益日”中进入机构筹款榜单前十名，表现突出。

据中国慈善联合会2020年9月19日发布的《2019年度中国慈善捐助报告》显示，慈善会系统在2019年共接收捐赠398.36亿元，占比26.6%，基金会占比44.86%，其他社会组织仅有8.28%。该报告认为，“总体来看，慈善会系统正在释放出创新活力，在加强内部治理、创新募捐方式、规范项目执行、强化信息公开等方面表现突出”。

慈善会作为“官办”慈善组织历史悠久。1993年，新中国第一家地方慈善会——吉林省社会福利慈善总会成立；次年，中华慈善总会正式成立。随后二十余年，全国建立起一套全国总会-地方总会-市级慈善会-县乡级慈善会的合作网络。据中华慈善总会公布数据显示，截至2019年6月，慈善总会在全国拥有401个会员单位；全国范围内，以“慈善总会”“慈善会”“慈善协会”命名的慈善会有关机构，更达到2000-3000家的规模。

2016年慈善法颁布后，我国的公益慈善事业进入快速发展阶段。南方周末记者采访发现，近年来，包括深圳、河南、山东等地慈善会正在尝试社会化转型，探索从传统慈善向现代公益的新路径，包括主动和地方组织合作，构建地方慈善生态，发力网络募款。

转型很快出现明显效果，“就像一只躺着的骆驼，如果找到了时代和行业的发展趋势，那它站起来自然会比羊更加强壮。”中华慈善总会专家委员会委员、北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院教授谢琼认为，作为慈善发展方向，传统慈善主动向网络筹款靠拢，是适应新形势和新变化的表现，也让自身“如虎添翼”。

谢琼眼中，慈善会有其独特优势，“慈善会系统脱胎于行政体系，除与地方政府联系密切外，也有着发展时间久、体系覆盖深、涉及范围广的优势和深厚的资源动员能力。”

但慈善会的“崛起”也引发了公益行业的讨论和担忧，“强者更强”的慈善会参与民间筹款的趋势不可避免，是否会对公众筹款的局面产生冲击？　民间社会组织与慈善会能否达成互赢合作的新关系？

慈善会走向互联网

慈善会参与网络募款的历史并不算长。

2017年“99公益日”中，深圳市慈善会率先“触网”，与没有公募资质的公益项目合作，分享公募资质，进行线上筹款。深圳本地拥有十余家具有公募资格、可以进行网络募款的基金会，当地公益组织的项目在挑选合作方时，有较大的选择空间。不收取这些机构的管理费，成为了包括深圳在内许多地区慈善会吸引公益组织的优势。

2017年，正在进行“去行政化”改革的深圳慈善会将这次试水看作一次社会化转型。

深圳市慈善会秘书长房涛认为，扩大面向公众的捐款途径，适应网络慈善的变化，还提高公众对慈善的参与度、促进项目信息公开力度。“慈善捐赠是经济发展的‘晴雨表。作为枢纽型组织，也应该让每一个捐赠人看见、评判他们捐助的项目。”房涛说。

2017年度，深圳慈善会的筹款总额上升至3.04亿，突破了之前一亿左右筹资瓶颈。网络筹款也改变了深圳市慈善会的捐赠结构。

2017年之前，深圳市慈善会“80%的捐赠收入都来源企业”。据房涛回忆，自2003年成立以来，除2008年的汶川地震和2010年的玉树地震接受大量民间捐赠外，深圳慈善会的公众捐款“处于比较平均的水平”，但“现在的比例接近4比6，我们理想的状态是5比5”。

随后，重庆、河南、陕西、长沙等地方慈善会也开始试水互联网慈善。筹款规模呈“跃升”之势。

2018年，入围“99公益日”机构榜单前十名的慈善会有深圳、长沙两家；2019年，深圳、重庆、江苏等地方慈善总会一跃占据榜单的“半壁江山”；而到2020年，重庆、河南与陕西三地慈善总会共筹得7.9亿元，占据榜单的一、三、四位。其中重庆市慈善总会共上线项目141个，获得公众筹款金额2.74亿元，捐赠者逾1167万人次。

省级慈善会排名第二的河南省慈善总会在“99公益日”中筹款金额2.5亿，与上年度的1亿相比，涨幅近150%。结合2020年疫情期间筹得的2.23亿资金物资，河南省慈善总会常务副会长董颍生告诉南方周末记者，“这是一个令人振奋的成绩。”

据公益筹款培训平台“方德瑞信”统计，2020年共有52家慈善会体系机构参与“99公益日”筹款，占上线公募机构总数的17%。其上线的1017个项目，以不及基金会上线项目数四分之一的体量，发动了2615万人次为其捐赠，筹得资金9.5亿元——为基金会筹款总额的七成。

动员要做到“家喻户晓”

慈善会在筹款方面实现的高效，和机构的特殊性有密切关系。

广东白云学院副教授何华兵用“缓冲阀”来形容慈善会地位的特殊性：与红会之于卫健委、青基会之于共青团不同，慈善会由民政部门主管，它一方面能接受政府的管理，履行它扶危济困的任务，另一方面也能够与公益组织和个人形成更直接的互动。

多位受访者告诉南方周末记者，慈善会之间并不存在行政上的隶属或上下级关系，从中华慈善总会到省、再到市县乡，慈善会开展工作，更多依靠的是“动员”。

2018年4月，河南省慈善总会成立“网络募捐与社会工作部”，专门对线下的社会服务机构进行网络募款与项目培训。

“我们就像一个平台，会根据合作公益组织的需求，进行网络募款的业务培训和技术指导。”河南慈善总会相关工作人员朱雷华告诉南方周末记者。朱雷华用“引领、协调、指导”形容慈善总会与河南各地方慈善会、各类社会服务组织之间的关系。

董颍生曾任河南省民政厅正厅级干部。2019年退休后，他来到河南省慈善总会担任副会长。河南省慈善总会的4位主要领导，退休前也都有与董颍生相同甚至更高的行政级别。2012年，总会的工作人员面向社会招聘，其工资和慈善会日常运营管理经费也不再由财政进行补贴和拨款。“（从运作来看）是一个比较纯粹的社会组织，”董颍生说，“但也必须承认在慈善会的工作中，我们多少也利用了自己过去的影响力和工作经验。”

2020年5月份起，董颍生等4位慈善会领导采取“一个会领导包四个地市”的方法，逐个去到河南省辖市、县、区里，与当地慈善会机构一道，动员地方为“99公益日”开展募捐。与此同时，省慈善会还先后面向全省县级以上慈善会、省属行业协会和基金会进行宣传发动，宣讲“99公益日”活动的意义和益处。

“省慈善会会长抓总责，其他四位会领导分片联系、慈善总会各部门共同参与。”董颍生总结，省慈善总会的宣传“横向到边、纵向到底”，有的地区上门入户，还要做到家喻户晓。这样密集的动员，为河南省慈善总会的项目召集了612万参与人次。

“18个省辖市，去年只有三分之一，今年就全部参加了。”董颍生说。

像河南省慈善总会这样通过密集动员宣传“99公益日”的做法，在陕西、重庆、山东、湖南等地同样出现。但这样密集的动员在操作过程中是否会“变形”成行政摊派？　谢琼认为，慈善会庞大的系统，能够动用的社会资源与单个基金会、小微公益组织本身就难存在可比性。在讨论慈善会募集资金的手段时，既要尊重捐赠者的自愿和意愿，还需要区分“行政摊派”和“行政动员”，“行政动员和行政摊派是不一样的”。

“目前还没有专门发布一个规定，规范各地慈善会应该怎样去做，”中华慈善总会专家委员会委员、中央民族大学管理学院教授李健向南方周末记者分析，“各地慈善会与政府部门行政上脱钩的速度不一致，不同政府部门对慈善的认识也不一定相同，导致各地慈善会的做法有很大区别。”

“去行政化”改革

即便脱胎于政府部门、与行政机关有着千丝万缕的联系，但谢琼认为，慈善会的发展，不能单纯依赖行政化的管理。谢琼认为，慈善会与政府的关系，是一种“时代特征”，随着时代发展，慈善会“去行政化”也成为了“题中之义”。

她认为，慈善组织工作中动员的都是社会资源，慈善会在这其中又有特殊的地位，“这一系统的行动和发展，非常影响公众对整个慈善行业的认识。”

2020年9月4日，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成在“慈善法实施四周年和第五个中华慈善日的庆祝活动会”上分析认为，中国的慈善事业在总体上还处于发展滞后状态：“慈善组织的数量极其有限”“慈善资源动员能力有限”“应急协调能力有限”。

基于上述判断，郑功成提出“建设好以慈善总会为代表的枢纽型慈善组织”成为关系慈善事业发展前景的解决途径。

事实上，伴随着慈善行业发展，公众对社会服务的多样性需求，“去行政化”渐渐成为一些地方慈善会改革的主要方向。

作为深圳市慈善会首任面向社会公开招募的秘书长，房涛在过去十余年间一直在探索“去行政化”的改革路径。

2017年，深圳慈善会公开改革方向：深圳市慈善会与深圳市民政局将脱离行政隶属关系，深圳市民政局由行政管控责任转变为业务主管单位，主要进行行业监管和公共服务，而在深圳慈善会的管理结构图中，民政局占据深圳慈善会的监事一席。

据房涛介绍，目前中国慈善会系统主要有三种不同的表现态势：“回归到政府”，即地方慈善会与地方慈善中心合一，社会组织与行政部门合一，筹款与用钱合一，社团法人、财产法人合一；第二种是“完全民间化”，即理事会民间化独立决策，秘书处民间化独立绩效和考核，与政府部门也保持一定的距离；“第三种模式”，即理事会来自民间，监事长来自民政局。

深圳慈善会的改革方向即“第三种模式”：围绕党和政府的工作大局，发展扶贫、健康、教育、社区营造等方面项目，招募专业人才提升自身项目的透明度和效率，并与其他机构合作发展网络公益和公益金融，实现包括对捐赠人、受益人、相关方和公众的责任。

“1月23日武汉宣布封城当天，我们不需要理事会决策就快速投入‘抗疫支援工作，捐赠物资直接穿透到当地医院，突破医疗物资采买运输困难的困境，就是‘第三种模式行之有效的例证。”房涛说。

今年的“99公益日”，房涛的行程排得很满。在数个行程间隙，房涛坦言现在的工作更难做了，“如何激发公众对深圳慈善事业的捐赠和支持，比单纯依靠企业或者政府动员的难度更大。”

“通过这种方式，慈善会整合了大量的社会力量，慈善会作为社会力量的中心。由此，政府可以通过牵动慈善会的方式，带动社会力量，从而实现社会治理工作。”华南师范大学公共管理学院讲师褚蓥对此分析。

在何华兵副教授眼中，近些年慈善会系统影响力和规模扩大的主要原因是“政府与社会组织要形成协同治理的新局面”。

何华兵认为，近年来党中央越来越强调社会治理能力的现代化，慈善会恰恰能利用其独特优势，吸纳整合各方社会资源，从而实现与政府之间的有效合作和良性互动，达到共治格局。

采访中，多位专家表示，去行政化改革，弱化行政权力，将实现慈善会系统的良性发展，通过“去行政化”的改革，找到政府与社会组织健康有效的沟通协作方式。

民间呼吁“官民合作”

随着慈善会参与互联网募款，担忧慈善会“强者更强”、挤压民间公益机构生存空间的声音也不时出现。

“蛋糕就那么大，如果慈善会系统切到的蛋糕多就意味着其他慈善组织能分到的蛋糕相对就少。”2019年，在谈及慈善会系统介入公众筹款、为公益组织带来的影响时，清华大学公共管理学院教授、创新与社会责任研究中心主任邓国胜曾对媒体表示。

面对疑问，河南省慈善总会也解释，自己更像是一个地方枢纽型、联合性的慈善组织。2020年网络筹款中，河南省慈善总会组织上线了133个筹款项目，其中70个都由社会服务机构负责执行。

2020年8月，“希望工程”发起人、南都公益基金会理事长徐永光撰文《慈善总会融入民间，草根公益向死而生》呼吁，地方慈善总会顺应互联网公益时代潮流、开放公募平台、进行社会动员、为支持草根慈善融入民间公益提供了契机。“可以创造官（办）民（办）合作共赢，走向融合的公益发展新生态。”

2020年9月17日上午，多家公益组织联合举办了“在数据更深处追问99公益日”线上专题讨论会，在研讨会的圆桌环节，山东省济宁市泗水县微公益协会会长孙建涛分享了成功筹款460万元的经验，其中与山东慈善总会的合作，对他们获益匪浅，其中包括对县域公益组织连续几年的陪伴和支持，获得当地政府的大力支持，充分调动本区域的慈善资源以及氛围，最终达到良好效果。泗水县微公益协会与山东慈善总会的合作，也体现了慈善会与民间组织存在着双赢合作的机会。

“慈善会在当地到底是不是扮演联合劝募机构的角色。”北京大学法学院博士生导师、非营利组织法研究中心主任金锦萍在讨论会上进一步提出，当慈善会按照社会化和市场化运行机制，成为本地大量社会组织联合劝募的平台后，各地构建怎样的社群生态，则是下一步需要思考的问题。

谢琼更关心获取了公众资金后，慈善会系统如何提升自己的资源利用效率。“慈善组织的共同目标是有效运用资源解决社会问题，开放的网络平台提供途径、手段和机会，有能力、求发展的机构都应该参加进来。”她说，公众更关心的是筹款后获得资金怎样使用，资金信息是否有效公开。“信息公开是整个慈善行业都要去力推的工作，慈善会要赢得公众信任，理应做得更好。”