如何应对第四次工业革命带来的新兴治理挑战

刘笑 胡雯

第四次工业革命具有前所未有的影响规模、发展速度和复杂性。其特点是融合了人工智能、基因编辑和先进机器人技术，模糊了物理世界、数字世界和生物世界间的边界，广泛影响全球范围内的各行各业。不仅对生产模式、生产管理与组织方式的变革提出了新要求，而且对人们的行为方式、生活模式等也产生了深刻影响。

为了应对第四次工业革命带来的新兴治理挑战，英国于2019年6月出台了《第四次工业革命的监管政策白皮书》（Regulation for the Fourth Industrial Revolution），旨在通过创新监管法规，确保英国保持技术创新优势、发挥第四次工业革命潜力。

监管对创新具有强大的影响力，可以激发创新活力，也可以阻碍创新成果实现。第四次工业革命带来的变革性影响，使现有的监管方法不再适应新兴创新方式的需求，根据英国商务能源与产业战略部（BEIS）的调研结果，仅有29%的企业认为政府的监管方法有助于将创新产品和服务有效地推向市场。为此，重塑监管方式是支持未来创新的重要途径，英国在该领域内的改革思路和举措值得借鉴。

理念先行：聚焦结果的灵活监管体系

规范性立法雖然可以为企业明确行为边界，但从长远来看，也阻碍了创新前进的步伐，尤其是颠覆式创新的步伐。因此，为了更好地适应第四次工业革命所具有的复杂环境，英国构建了聚焦结果（outcomefocused）的“技术中立”立法规则。

一是鼓励政策制定者将重点放在现实世界成果上，仅在必要时通过规范性法规提供重要保护，同时借助监管指南、业务守则和行业标准来补充以结果为焦点的法规，并提供清晰的说明。

二是试行创新测试，以便在政策制定以及法案引入、实施与评估时，重点考虑立法对创新的影响。

三是监管政策委员会（Regulatory Policy Committee）对即将推行的法案进行审查，确保法案不会“锁定”过时技术或方法。

聚焦结果的监管体系不仅可以鼓励企业更仔细地思考如何最好地实现战略目标，而不是机械地遵循监管机构制定的规则，而且还可以为监管机构提供更大的灵活性，使其更好地根据技术的发展变化快速响应。

组织先行：成立专门的监管咨询机构

为了迅速改革其监管环境以支持未来创新，英国专门建立了一个监管地平线委员会（Regulatory Horizons Council），确定技术创新的影响，以及就支持其快速、安全引入所需的监管改革向政府提出建议。主要职责包括：

（1）委员会就整个经济体的创新向政府定期编写前瞻性报告，并就监管改革的优先事项提出建议，以帮助决策者确定对未来产业的取舍，并把握这一领域中的关键机遇。例如，为鼓励新的运输方式和新的商业模式，委员会建议运输部审查零排放车辆、自动驾驶车辆、无人机和未来飞机以及海上自主权四个相关领域的法规，同时也应审查微型交通工具、共享运输数据、现代公共交通工具等领域的立法，以确保英国蓬勃发展的交通运输业拥有其所需的创新和灵活的框架。

（2）与专业机构合作，共同提出改革意见。例如，委员会与英国数据和人工智能治理方面的权威性机构“数据理论与创新中心”（the Centre for Data Ethics and Innovation）进行共同合作，就加强和改善数据与人工智能监管、总结最佳监管实践，以及解决当前监管的潜在缺陷等议题提出详细的专家建议。

资金先行：设立监管先锋基金

监管者先锋基金于2018年至2020年试行，使用政府财政资金帮助监管机构跟上技术创新的步伐，并推动新产品、新服务与新模式的出现。

一是支持技术前沿领域走向市场。监管者先锋基金在15项监管者主导的计划中投资1000万英镑，支持自动驾驶、AI主导的医疗诊断等新兴技术快速进入市场。

二是支持监管服务咨询项目。除了支持前沿技术领域外，监管者先锋基金也支持专业的监管咨询服务项目。例如，监管者先锋基金正在支持由律师监管局主导的法律研究项目，旨在探讨如何以数据驱动的方式，为欠发达的法律服务市场内的中小型企业和消费者提供支持。

治理先行：形成社会治理的全新局面

治理主体多元化是技术治理的应有之意，必须要形成社会治理的全新局面。

创新具有高度不确定性，监管系统应该将这种风险控制在公众可以接受的水平上。

一是在起草法律时兼顾利益相关者，并清楚阐明如何在立法中考虑公众意见。针对具有深远影响的技术领域以及存在复杂伦理或者道德的情况，监管委员会需要充分提高公众对创新监管的参与度，邀请更多的公众参与塑造政府对监管框架的思考。例如，在线粒体替代治疗公众对话中，邀请值得信赖的公众通过研讨会、公众调查、公开会议等多种方式发表观点，最终形成了社会普遍支持的方案，得以在监管框架下开展线粒体替代疗法。

二是邀请公众共同监管技术创新。由决策者、监管机构以及公众共同组建技术监管团体，构建平等的对话体系，形成超越技术领域、面向公众的咨询方式。例如，英国工业战略挑战基金对五个城市的无人机公共用途分析进行了资助，其目的是实现火灾、交通事故的快速响应等社会目标。然而，无人机在监管方面存在噪音、隐私、安全等公共问题，因此，由政府、民航局以及地方利益相关者共同组成监管团体共同评估社会需求，确定无人机部署的影响因素，并探讨应对未来交通挑战的监管框架。

合作先行：构建全球协同监管机制

技术的发展与应用是跨国界的，技术的监管需要在全球范围内达成一致才能形成更有效的监督。因此，不仅要在国家层面形成对话机制，而且要在国际层面形成全球监管合作体系。

一是构建全球合作机制。英国与第四次工业革命世界经济论坛中心建立了合作伙伴关系，共同探索未来对新技术的监管方法。在英国开发产品和服务的创新者希望能够在全世界实现销售目标，如果各国家主管部门之间的监管方法不同，则可能给英国出口商增加负担。因此，英国致力于与志同道合的国际伙伴一起合作，通过采用统一的国际标准，相认协议和自由贸易协议等机制降低创新产品和服务贸易的监管壁垒。

二是设定国际监管标准。英国与国际合作伙伴和多边论坛合作，开发和推广新兴标准，提升英国在全球的领导地位。例如，英国的商业、能源和工业战略部与经济合作与发展组织（OECD）合作，共同探讨塑造新兴数字监管的国际规范；英国标准协会（British Standards Institution）与未来城市弹射器（Future Cities Catapult）合作，共同开发了具有创新意义的智慧城市全球标准，国际认可的智慧城市标准不仅提高了英国在先进城市服务方面的声誉，而且帮助英国打开了全球市场。

胡雯，上海市产业创新生态系统研究中心研究员，上海社科院信息研究所助理研究员