北京市家庭林场试点建设现状及发展对策分析

李怡欣，刘翔宇，刘 松，梁龙跃，谢 屹

(1. 北京林业大学经济管理学院；2. 北京市园林绿化局)

一、研究背景

家庭林场是以家庭林业承包责任制为基础，以家庭为基本经营单位，以家庭成员作为主要劳动力，以林业生产经营为主，具有适度规模的新型林业经营主体[1-3]。2016年，国务院办公厅下发《关于完善集体林权制度的意见》（国办发[2016]83号），提出要采取多种方式兴办家庭林场，培育壮大规模经营主体。按照2014年北京市新型城镇化体制改革专项小组关于“积极开展家庭林场试点”的工作安排，北京市园林绿化局于2015年6月底制定完成了《北京市家庭林场试点方案》，于同年8月正式启动家庭林场试点工作。

我国家庭林场的发展工作可追溯到1979年，福建省仙游县盖尾公社的农民李金耀通过承包荒山的方式经营经济林及造林绿化，创建了全国第一个家庭林场[4]。此后，经历20世纪80年代初由国有林场职工承包林地开展育苗、造林、管护等经营活动建立的家庭林场[3]，于2003年开始的新一轮集体林权制度改革中转变为由农户作为家庭林场办理主体。对家庭林场的认定，不同学者的观点略有差异：①有学者提出家庭林场的经营主体是林地所在行政村的林农家庭，经营林地规模约 20 hm2至 333 hm2，并相对集中连片，有林场的发展规划并落实森林经营措施，有发展林下经济的计划并付诸实施[5]。②部分学者通过分析家庭农场与家庭林场的相似性和差异性，认为必须坚持家庭林场经营主体是农民户籍的原则[3]。③也有学者指出应当关注家庭林场与林业专业合作社、专业大户的异同，三者劳动力来源不同：家庭林场主要的劳动力为家庭成员，可以少量或不雇佣工人；林业专业合作社的社员来自不同家庭，为自愿加入参与合作的林农；专业大户则长期雇佣工人为劳动力。家庭林场与专业大户都是重点从事林业生产，一家一户经营，且拥有经营自主权，但是家庭林场具有更大的生产规模和更高的经营水平，生产经营活动通常贯穿林业生产的全过程，二者的本质区别在于家庭林场需要到工商部门注册登记。法人地位可以赋予家庭林场更多样的筹融资渠道以及更强大的抗风险能力，发展家庭林场的潜在目标群体应该是林业大户[1-2,6-7]。

作为林业经营主体，家庭林场总体还处于探索发展阶段[1,5,8-9]。已有通过实证分析来解释家庭林场规模、农户发展意愿、经营效率及农户收入影响因素等问题的研究[10-15]，但此类研究较少。此外，在现有的文献中，关于北京市家庭林场的研究鲜见。在世界范围内，美国、欧洲、日本的家庭林场发展体系较为成熟[16]。美国全国大约有1 040万个家庭林场，经营面积达1.12亿hm2,占全国森林面积的35%[17-19]。国外学者研究表明，随着美国国内对木材需求量的不断上升，未来的木材供给会主要依靠家庭林场[18]。英国的家庭林场主要以休闲娱乐为主而非木材供给，类似的还有法国，其私有林面积达到全国森林面积的74%，主要用途为娱乐、休憩和狩猎[17]。瑞典林业自1647年至今，在一系列法律保障下形成了以私有林为主体的产权结构，其中以家庭林场为主要经营模式的占比达到50%[20]。芬兰2/3的林地为私人所有，越来越多的林地所有者为城市居民[21]。日本全国有250万个家庭林场，且生产的多是富有特色且价值较高的产品[18]。

《北京市家庭林场试点方案》规定了家庭林场的概念、认定标准。作为村集体经济组织成员的农户，拟从事集中连片6.7 hm2以上的造林、林下种植、森林旅游等林业生产经营活动，且持有一项林业或农业专业证书，均可申请家庭林场试点建设。申请人既可以是单个家庭，也可是几个家庭以林地林木折价入股和投资投劳入股形成的联合体。

与北京市家庭林场试点建设工作相一致，各区、试点村出台了一系列相应的方案、意见等文件，为相关工作的开展提供了较为稳固的政策保障。在区层面，房山区、昌平区和怀柔区分别制定完成了《房山区张坊镇仙栖谷沟域家庭林场建设试点实施方案》《北京市昌平区流村镇韩台村家庭林场试点建设实施方案》《怀柔区琉璃庙镇二台子村家庭林场试点实施方案》；在村级层面，试点村村委会出台了相关政策文件对试点改革提供规范，如北京市昌平区流村镇韩台村制定了《韩台家庭林场经营者招募条件办法及条件》《韩台村家庭林场改革试点准入协议书》《农村土地流转合同书》等。

全市家庭林场组织保障体系较为完善，各区均成立了区、镇（乡）、村3级政府部门组成的组织机构。在试点工作中，各区园林绿化局非常注重与农村工作委员会、水利、金融、国土、建设等有关部门的沟通与合作，促进不同部门的政策合力，将家庭林场经营建设过程中涉及的林业、水利、林权抵押贷款贴息、山区小流域治理、森林保险、农业政策性保险等内容优先纳入本区年度计划，以提升家庭林场发展能力，改善家庭林场发展环境，推进基础设施建设。村委会在试点工作中也发挥了重要作用，向村民宣传家庭林场试点政策，制定准入条件，开展试点农户初选等工作。房山区张坊镇仙栖谷沟域建立了家庭林场的准入机制，形成了“家庭林场发展告示-农户自愿申请-村集体初审-村民意见征集-村集体同意和签署承诺书-提交镇政府审批-镇政府通过-正式挂牌”的程序。农户拥有自愿退出家庭林场的权利，将所挂的牌子通过村集体交回镇政府。

基于对北京市集体林权制度改革相关资料的梳理，以北京市具有代表性的试点家庭林场为研究对象，笔者于2018年在北京房山、昌平、怀柔三地的区、乡（镇）、村层面开展实地调研以获取数据。在区层面，调研对象为区园林绿化局负责林改项目的工作人员，了解本区根据北京市家庭林场政策文件配合出台的相关管理政策，掌握家庭林场的发展情况；在乡（镇）及村层面，调研对象为管理人员及部分家庭林场经营者，通过访谈了解各村经济情况、林地分布情况、家庭林场经营形式等，掌握家庭林场发展现状及前景。基于获取的数据资料，本文采用案例分析、统计分析等定性与定量相结合的研究方法，系统地呈现北京市家庭林场试点建设现状，剖析存在的问题及其成因，并提出相应的对策，为家庭林场培育工作提供科学决策依据。

二、试点家庭林场发展现状

北京市家庭林场试点中形成了单一农户家庭林场、合作制家庭林场、股份制家庭林场3种形式。截至2018年底，北京市共建立14家家庭林场：单一农户家庭林场12家，合作制家庭林场1家，股份制家庭林场1家，共有64户农户参与家庭林场建设，经营管理的大部分林地为集体生态林。

房山区仙栖谷沟域试点以林下种植和养殖为主要经营内容，采取单一农户家庭林场形式，经营主体为林业大户。昌平区韩台村开展两种家庭林场试点：①以林下种植为主要经营内容的单一农户家庭林场；②以森林休闲、采摘健身为主要经营内容的合作制家庭林场。怀柔区二台子村试点以果树、林下种植为主要经营内容的股份制家庭林场，采用了多种途径实现股份制。针对家庭承包林地，在坚持承包户自愿的基础上，以其林地经营权作价入股，实施股份制经营，农户按股分成；针对不宜确权到户的集体公益林，村集体通过招募经营者和租赁的方式，同样以林地经营权作价入股，将分红或租金、利润以均股的形式分配给村集体经济组织成员。

通过家庭林场试点，房山、昌平和怀柔3区在不改变林地使用性质、保障生态效益、符合林地用途管制的前提下，探索了如何放开生态林地经营权、放活林地经营内容。在建立和发展家庭林场的基础上，允许和鼓励以家庭林场为经营单元，通过承包方式取得生态林经营权，开展森林休闲体验游憩、林下种植、养殖等经营活动。其中，军胜家庭林场主要从事无公害水蜜桃种植、民宿旅游、餐饮、住宿的综合经营；金鸡观光园从事林下蛋鸡、肉鸡养殖、生产鸡蛋以及餐饮业。不同家庭林场规模存在一定差异，经营的林地差距数十倍。家庭林场经营活动总体处于上游产业，大力发展林下经济，生产初级非木林产品，尚未涉及产品加工。北京市家庭林场及其集体林经营情况见表1。

家庭林场基本能够实现“以林增收”的良性循环，促进了集体林业的资源增长和经济发展，森林面积逐年增长，森林保护力度逐年增强。通过建设家庭林场，把生态林地经营权分配给有能力的经营者，将生态林的管护权落实给家庭林场经营者，进一步实现了管护责任制的有效落实。

三、家庭林场试点工作经验分析

北京市家庭林场试点工作基本达到了预期目标，取得了一定成效，积累了经验。

（一）政策集成优化发展环境

各级政府与林业主管部门群策群力，形成金融、财政、技术扶持等多方面政策合力，帮助试点家庭林场经营者降低成本和扩大收益。试点家庭林场从建立起就有诸多政策支持，包括注册免收登记费，实行林木种苗补贴、贷款贴息补助、森林保险补助，并能获得科技推广项目优先安排、国家各项扶持政策优先享受。林下经济、造林抚育、花卉苗木、防火林带建设、设施林业等项目优先向家庭林场倾斜。2016年9月，北京银行向金鸡观光园放贷100万元；2017年3月，沪农商村镇银行又为其放贷40万元，全部用于荒山开发建造，优化鸡苗、翻新扩大鸡舍，改善客房住宿条件等；房山区林业主管部门指导金鸡观光园申请获得贴息5.23万元。韩台村在试点前收入来源主要是生态效益补偿和生态林管护补贴；试点后，对符合条件的林下种植、养殖农户，分别给予菌棒、种子、鸡雏、养蜂等补贴。

表1 北京市试点家庭林场经营情况

（二）林下经济保障经营效益

家庭林场试点工作重视发挥市场在资源配置中的决定性作用，紧密围绕北京市森林资源和林业发展呈现出明显的大都市近郊型特点，以提供非木材的林产品和生态服务产品作为试点家庭林场的主导型经营性活动，在以林下种植、养殖为主的林下经济领域进行了积极的探索。利用广阔的林地资源因地制宜发展林下经济，林下种植和林下养殖同时进行。种植适合当地生长的中草药或菌类；利用林下空间养鸡，森林可以给禽类提供良好的生活环境、提高饲养效益，反过来禽类粪便又可为林木提供肥料，逐步形成良性生态循环体系，激发了经营主体活力，促进了集体林资源的优化配置。仙栖谷沟域开展的家庭林场具有良好的技术能力、市场竞争意识，围绕森林资源开展林下种植、观光旅游等林业经济活动，符合社会公众对绿色农林产品、休闲休憩的需求。在自然条件稳定的情况下，军胜家庭林场桃园年均毛收入可达300万元，餐饮业年均收入约150万元。金鸡观光园年收入可达80万元，年利润40万元，实现了良好的经营效益。韩台村侧重开展林禽养殖、林菌种植等林下经济活动，年产鸡蛋可达 2 750 kg，种植黄芩面积 8 hm2，栗蘑菌棒 3 万余棒，促进了村内经济的平稳增长。

（三）伙伴关系增强发展能力

试点家庭林场重视与社会团体、企业、专家与学者建立伙伴关系，实现“借力”“借资”“借智”，形成共赢发展格局，以弥补在发展中存在的技术、经营、管理和营销等方面的能力不足。金鸡观光园在当地政府及其职能部门推介下，成为多家政府机关食堂的鸡蛋供应商，实现订单农林业，收入稳定，有效控制经营风险。韩台村试点家庭林场与林菌企业形成稳定的合作关系，林菌企业提供种植的菌棒，生产出的蘑菇、木耳等产品由林菌企业按市场保底价进行收购。二台子村股份制家庭林场积极与林业部门和科研院校合作，形成多元化的伙伴关系，在专家指导下发展仿野生中草药种植产业、欧榛种植产业，与科研机构联合开展“一村两社，两社一体”课题从而获得科研协作经费，以及引入高端民宿开发、设计和经营单位，促进村域旅游整体发展。

四、家庭林场试点中存在的问题

北京市家庭林场试点工作总体处于发展的初期阶段，也存在一些问题，制约了试点家庭林场的示范效应，具体如下。

（一）发展基础薄弱

试点家庭林场的发展基础薄弱主要体现为治理能力不强和缺乏发展规划。无论何种类型的家庭林场，从事农林业的经营者年龄集中在50岁以上，50岁以下的经营者寥寥无几。经营管理者的老龄化，加之家庭林场亲情维系的家族式生产经营，存在管理不规范、随意性大等问题。此外，试点家庭林场没有明确发展的长期目标和实现阶段与措施，建设与发展工作缺乏计划性，从而导致其提供的产品和服务并不具备较为明显的比较优势，加之涉农涉林企业等其他经营主体从业时间长，拥有稳定的客户群，具有更强的竞争优势，使得试点家庭林场在市场中处于不利地位。

（二）发展保障不足

北京市试点家庭林场普遍存在资金短缺、承受风险能力差、缺乏建设用地指标的问题，缺乏稳定的发展保障。具体有以下几个方面：①家庭林场以家庭为单位，家庭林场成立初期，农户要承担全部基础费用和经营期间的全部投入，同时面临着林权抵押贷款困难的问题。虽然出台了相应的补贴政策，但由于多数家庭林场初期规模较小，未达到补贴的要求，或者期末检查后发现未达到种植规模将无法获得补贴费用，长此以往农户独自承担经济压力，一些家庭林场反而有缩小的趋势。②家庭林场承受风险能力差，药材和林果生产受自然因素的影响大。2016年，韩台村家庭林场种植的黄芩遭受水灾导致绝收，造成严重损失，继续从事药材种植的积极性受到影响。2017年，军胜家庭林场的水蜜桃在挂果期遭受冰雹，水蜜桃基本绝收。③上级部门的政策措施与下级部门改革进程不配套，建设用地指标的缺乏导致家庭林场短期内难以实现自然资源到经济资源的有效转化。

（三）发展意识不新

试点家庭林场想要实现快速发展，成为农村林业改革与经济发展领域中的新型主体，需要与社会发展的新趋势保持一致，否则无法得到经济社会的认可，也无法实现增加收益和健康发展。尽管试点家庭林场具有较强的市场经济意识，但是现有的经济发展意识、模式不新，缺乏与经济社会发展趋势的对接却是不争的事实。多数经营主体缺乏对新时期的充分认识，对互联网经济、绿色经济、低碳经济、体验经济等占主导地位的新经济业态不甚了解。就二台子村而言，林场计划将约267 hm2的生态林发展成为户外摩托车基地，却没有意识到摩托车运动对安静的山村构成的噪声污染、摩托车清洗导致的废水污染和摩托车行驶对地表构成的破坏，以及开展摩托车运动后的登山活动无法得到游客认同。有的家庭林场硬化道路，人为改变近自然环境，搭建的木屋颜色灰暗、材质不佳，林场周边废弃物品堆积，不符合社会公众的旅游消费选择标准。

五、促进家庭林场发展的对策

北京市正处于深化集体林权制度改革时期，加快发展家庭林场等新型经营主体具有重要的现实意义。针对存在的问题，笔者提出如下对策。

1）提升家庭林场治理能力，制定家庭林场发展规划。针对家庭林场治理能力不强的问题，可在引入高素质人才的基础上通过系统培训，增强家庭林场的现代治理能力，提高经营者的成本与风险控制能力、家庭成员管理与协调能力、产品质量管控能力、市场销售及拓展能力。此外，家庭林场发展是一项系统性强的工作，应制定规划作为引领和指导，明确全市家庭林场的重点类型、主导模式与主要区域。明确以生态保护、生态发展、生态富民作为基本出发点，根据全市林地资源分布、自然地理条件、经济社会发展特点，合理划分家庭林场发展主体功能区，确立家庭林场类型，明确不同类型的家庭林场发展措施。根据地区特点和林产品特点选择合适的规模，选择与发展相适宜的家庭林场经营模式。围绕“专、精、准”要求，开发名优新特产品，培育家庭林场品牌。

2）完善社会服务体系，加强对家庭林场的政策支持。家庭林场建设投资回收期长，具有林业生产的弱质性，需要加强政策支持。一是将家庭林场发展纳入财政扶持范围，通过直接补助、以奖代补、奖补结合和贷款贴息等灵活方式，支持家庭林场开展林权流转、储藏加工、产销对接、产品认证、产地认定、商标注册、保险补贴、培训指导等，改善生产经营条件，增强发展保障；二是利用政策集成机制，着力破解配套设施用地问题。在实践中，可探索建立生态旅游配套用地单独申报和多部门联合审批制度，确保“林地林用”“林业增绿”和“农户增收”多重目标共同实现。

3）健全家庭林场发展体系，强化创新发展意识。构建家庭林场的可持续发展体系，强化创新发展意识，保证家庭林场与时代步伐一致。一是加快林业科技推广和应用，重点推进林业科技服务、林下经济发展咨询服务等，引导农村产业集聚发展，改善家庭林场发展环境；二是在加强科技支持的基础上，加大对互联网时代下不断涌现出的新经济业态的宣传力度与专家指导，促进家庭林场对“互联网+”、绿色经济等新思维的吸收应用，打出特色品牌，探索线上与线下相对接的可持续发展模式；三是形成与家庭林场相适应的市场服务体系，提升家庭林场市场参与能力，完善社会信用体系和营造公平的市场运营机制。