优化“获得信贷”指标的制度因应

王蓉 刘斌

我国“获得信贷”指标评价与未尽问题

根据世界银行对获取信贷指标的方法论：“《营商环境报告》通过一组指标衡量担保交易中借方和贷方的合法权利，通过另一组指标衡量信贷信息的上报。第一组描述担保和破产法中是否有某些特征使贷款更加便利。第二组衡量通过征信服务如信贷社和信贷登记处所提供的信贷信息的覆盖面、范围和开放程度。”由此可见，世界银行对获得信贷指标的衡量有两大基点：其一，债权人所拥有的与担保相关的法律权利，主要涉及担保法和破产法;其二，信用信息的供给情况，主要涉及信用信息制度的基础建设情况。根据该方法论所设定的合法权利力度、信贷信息深度、信贷登记机构覆盖率、信用机构覆盖率等四个指数，我国企业在获取信贷领域与主要发达国家差距较大，且近年来徘徊不前。

事实上，上述指标仅体现了我国获得融资领域所存在障碍的冰山一角。从融资途径上看，世界银行的前述指标的关注对象显然仅系间接融资途径，并不涵盖证券市场在内的直接融资途径。在担保财产方面，问卷案例所涉及的也仅为动产领域担保。在二级指标上，合法权利力度、信贷信息深度、信贷登记机构覆盖率、信用机构覆盖率等四个指数所反映出的评价对象和评价方式，体现了自由金融市场视角下的评价方法，未能反映各国金融规制层面的影响因素。即便如此，单纯从金融司法的视角观之，我国在此领域与金融发达国家诸如美国存在较大差距。如果将问卷扩及担保实务和金融管制层面，此种差距将愈加明显。我国营商环境的优化，不应当停留于满足世界银行的纸面评价数字和改善問题技巧之上，相反，应当以此为契机，深入剖析我国企业获得信贷所面临的金融法律制度障碍，并予以摒除。

从微观层面看，“获得信贷”下设的合法权利力度、信贷信息深度、信贷登记机构覆盖率、信用机构覆盖率等四个二级指标均有明确的制度指向，能够从具体法律制度层面直接凸显现有问题，反映了我国未来金融私法的重要改革动向。纵览世行“获得信贷”项下指标，能够反映出我国融资支持制度中最为欠缺的两点：其一，缺乏现代化的担保制度体系;其二，缺乏私营的信用机构体系。前者对债权人的权利实现有着至关重要的影响，后者则会影响到债权人的信息获取。然则，除了该指标所体现出来的问题之外，我国企业在“获得信贷”过程中所遇到的障碍远非于此，还存在诸多本土制约因素，因此，应当认识到这些指标仍然存在诸多局限性，其中的未尽问题不应被忽略。

我国企业“获得信贷”的本土实践审视

在一般意义上对各国企业获得信贷的情况进行探讨，很难关注到各个国家不同的具体国情以及不同类型、不同规模企业的融资实践。我国企业融资难的困境，分别存在于供给、需求两侧以及国家规制层面。于供给一侧，中大型金融机构较多，且其股东多为政府财政部门和大型国有企业，服务于中小企业的小微金融机构较少，甚至不存在。于需求一侧，虽然无论国有企业抑或民营企业、无论大型企业抑或中小企业，均需要良好的抵押财产和信用，但这些阻碍因素多为中小企业所面对。此外，由于正式金融体系的供给不足，影子银行以及民间借贷等补充性金融体系又受到了金融监管者和金融政策上的重压，最终受伤的仍然是中小企业。民企融资难，最终导致经营困难，客观上为进一步的国进民退提供了条件。

首先，我国经济存在“国有—民营”的二元经济结构。国有企业在获得融资方面具有先天优势，民营企业在该领域存在天然劣势。根据世界银行的《中国企业调查数据2012》报告，国有企业主观贷款难度小于民营企业0.97左右，在贷款总金额和人均金额上都显著高于民营企业70%左右，并且受到信贷配给的概率要小10%，这些结果都具有一定程度的显著性水平，同时在一系列稳健性检验中保持稳定，具有一定的可靠性。根据中国财政科学研究院2017年“降成本”调研报告显示，在融资领域，国有企业处于优势地位，融资规模大，融资成本低;而民营企业处于劣势地位。在样本企业中，2014～2016年国有企业的银行贷款加权平均利率明显低于民营企业，分别为6.13%、5.91%和5.26%，而民营企业则为7.65%、7.41%和6.79%。之所以出现此种差异，根本上与制度环境的影响，金融市场化程度和法治化程度的高低，对国有企业与民营企业的差异对待有直接的影响。

其次，我国中小企业融资难的问题较突出。根据林毅夫、李永军的《中小金融机构发展与中小企业融资》，特别是在间接融资领域，由于金融媒介通过对融资者的信用甄别、合同约束、资金使用监督来完成融资过程，具有较强的专业化能力，故而对融资企业的信息透明度要求较低，这与中小企业的经营透明度较低相契合。在我国，根据《中小企业发展现状及国际比较分析》调查报告，“向银行借款是中小企业争取外部融资的首选渠道，超六成的中小企业主寻找外部资金来源是首选银行。”所以，我国企业融资难的困境，更多地由中小企业承担。事实上，中小企业融资难并非我国所特有。1931年，英国政府所设立的金融产业委员会通过调查研究提出中小企业融资普遍存在缺口，后以该委员会主席麦克米伦爵士之名为之命名为“麦克米伦缺口”（Macmillan Gap）。进一步的研究表明，在中小企业能够提供充分担保的情况下，融资难的困境仍然存在，故而，中小企业融资难实则是一种无法通过市场资源配置实现的市场失灵现象。由于我国金融机构供给侧所存在的问题，我国中小企业所面临的融资难现象更为加剧。

再次，非正式金融体系无法发挥效用。除了银行、证券、保险、信托等传统金融机构之外，我国金融体系中还存在大量的准金融机构，这些机构具有非银行信用中介机构、受到政府监管、监管主体非金融监管当局、亦非持有传统金融机构牌照等特征。诸如小贷公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司等均被称为“准金融机构”，但这一概念仍然处于不断变化之中。除了金融机构之外，我国企业还存在大量的民间借贷融资。总体上来看，正如汪丽丽在《非正式金融法律规制研究》中指出：“我国的金融结构呈现出农村与城市、正规与非正规的二元机构特征，其中正规金融体系支配了大部分的信贷资金供给，主要服务于国有企业;而主要服务于非国有经济（主要是民营中小微企业）的非正式金融多数处于法律认可之外，甚至是禁止之列。”对于不通过金融机构和准金融机构的民间借贷融资，人民法院等所持的消极和否定性司法政策又将之置于死地，导致企业融资又不得不回归难以获取的正式金融供给体系之中。

此外，在金融政策层面，一系列的金融政策对企业融资产生了进一步的消极影响，诸如影子银行、定向增发、股权质押的治理、P2P借贷、保理行业清理等方面的治理。我国金融监管领域向来有“一管就死，不管就乱”的困局，在各类新型金融领域尚未出现普遍性问题时，监管介入不足;在出现普遍性问题后，转而开始进行各种大规模的整顿，导致行业性的沦陷。针对融资担保行业、P2P网贷行业、保理行业的整顿，即存在前述问题。由于这些正式金融体系之外的金融机制主要服务于中小企业和民营企业，行业性的整顿后果最终又传导至中小企业和民营企业，进一步加剧了融资难的局面。

综上所述，我国企业在获得信贷的过程中，实则面临金融体系市场化不足和融资制度法制化不足的双重夹击。虽然我国企业面临世行所列获得信贷指标中的规范问题，但是这些问题与我国金融体系的结构性问题相比，后者显然更关涉实质。世界银行所评估的“获得信贷”指标仅考量融资制度的法制化程度，未关注金融体系的市场化程度，有舍本逐末之嫌。基于此，试图从实质意义上优化我国企业获得信贷的环境，不仅应当在具体规范层面予以完善，更应当着手于金融体系的市场化改革。

我国“获得信贷”指标的体系应对

在融资制度的完善上，我国现有法制于合同执行（包括各类融资合同）方面排名靠前，主要需要完善两大领域：其一，强化合法权利力度指数所衡量的担保法律体系;其二，建构信用机构体系。就后者而言，其主要系机构建设以及其基础上的数据库建设，属于组织机构层面的完善。就前者而言，我国目前的担保制度体系滞后，需要吸收域外的先进经验，改造本土的担保制度，实现担保制度的现代化。基于日渐多元化的担保财产类型、日趋便利化的电子化系统、愈加多元化的融资需求和自治安排，我国担保立法应当基于动产担保一元化和声明登记制进行系统的体系化改革，方能移除企业融资所面临的诸多阻碍，否则仅仅是病急求医式的临时方案。

除了系统构建现代化的动产担保制度，为了便利企业融资，我国还需要在金融体系市场化领域进行重大突破。在国家发改委发布的《优化营商环境条例（征求意见稿）》中，第二十八条规定了融资服务的内容：“国家引导金融机构加大对民营企业、小微企业的支持力度，提供针对性金融产品和服务。国家支持符合条件的民营企业扩大直接融资规模，完善股票发行和再融资制度，支持民营企业发行债券，鼓励金融机构加大民营企业债券投资力度。金融管理部门应当加强对金融机构支持民营企业、小微企业工作的指导和监督。金融机构对同等申请条件下各类所有制市场主体的贷款利率和贷款条件应当保持一致，不得对不同所有制市场主体设置贷款审批歧视性规定。金融机构应当规范收费行为，不得向市场主体违规收取服务费用。”如前所述，中小企业和民营企业融资困难有制度的原因，并非通过单纯的政策宣示和引导就能实现，需要彻底改变现有的金融监管体系才可以。

首先，金融体系的市场化要求金融机构准入退出的市场化，包括金融机构和准金融机构的多元化。近年来，该领域在政策上有所进步，但离市场化的金融准入仍然差距甚远。例如，2019年7月，国务院金融稳定发展委员会推出了11条金融业对外开放措施，其中8条涉及金融机构准入开放。除了传统的金融机构应当进一步放宽准入限制外，融资租赁公司、商业保理公司、小额贷款公司、融资担保公司、典当行等准金融机构亦应在合规监管的基础上实现准入机制的市场化。

其次，金融体系的市场化要求金融業务和金融产品的市场化。现代金融管制的重心在于完善资本的动态监管规则、完善金融机构的资产质量监管，以及建立以资本充足率为核心的监管制度体系，并不侧重于具体金融业务和金融产品的具体限制层面，系进一步的金融政策改革之所系。

再次，金融体系的市场化要求代表政府管制的金融政策和司法政策处于谦抑状态。在我国金融监管体系之下，此种政策上之嬗变所造成的消极影响不胜枚举。比如，民间借贷的发展虽然在一定程度上满足了社会多元化融资需求，促进了多层次信贷市场的形成和完善，然而出于对套路贷、虚假诉讼、恶意诉讼等行为的规制，在司法裁判中径行否定P2P网贷合同、以自有资金借款合同等的效力，属于矫枉过正，过度干扰了融资秩序。与此同时，公法责任与私法责任亦不应混淆，违反监管所产生的责任不宜取代私法救济措施。作为规制手段的公法及其实现，可因社会经济变迁而予以灵活调整;作为维护市场体系的私法基石，应当在社会经济变迁中适时锚定。二者所负担的不同价值追求、不同秉性方式、不同实现手段，均交会于此。当裁判理念工具化为监管政策的亦步亦趋者，其本身的独立价值已然自我削减。最高人民法院在其第九次《全国民商事审判工作会议纪要》中从理念与规则等诸多层面呈现了“强监管化”的面向，这为维持既有民商法体系中价值判断体系的一致性带来了巨大的张力。

结论

世界银行所采取的合法权利力度、信贷信息深度、信贷登记机构覆盖率、信用机构覆盖率等具体得分指标，能够在一定程度上反映我国企业获取信贷的困难程度，暴露了我国企业融资过程中的诸多障碍。基于此，我国在制度层面应当建立现代化的动产担保和声明登记制度，完善信用机构覆盖等方面的建设。同时，应当认识到世界银行“获得信贷”指数并不具有全面性和排他性，亦不能全面反映我国金融实践中所存在的本土问题。我国企业融资领域存在金融垄断、融资机会不平等、非正式金融受阻、金融政策更迭等诸多问题，在未来的变革并不应仅停留在满足世界银行的具体指数、改善回答技巧层面，相反，应在金融体系市场化方面进行体系化改造，包括金融机构准入退出的市场化、金融业务和金融产品的市场化以及金融政策的克制谦抑。

（作者单位：四川省社会主义学院，中国政法大学民商经济法学院）