云南“美丽县城”建设探索与实践策略*——以安宁市为例

郭凯峰 董婕妍 张东强

导语

云南省于2019年2月印发了《关于“美丽县城”建设的指导意见》及《云南省“美丽县城”建设指标体系》，要求在全省范围内全面启动“美丽县城”建设工作，按照“干净、宜居、特色”的目标要求，通过3年的努力在全省打造一批特色鲜明、功能完善、生态优美、宜居宜业，具有云南特色的现代化“美丽县城”。同时，相关部门制定了《云南省“美丽县城”建设导则》《云南省“美丽县城”建设流程》等配套文件及其他相关文件，为“美丽县城”建设的精准、系统、高效推进奠定了扎实基础。各地在查找短板的基础上，结合“美丽县城”建设指标体系完成了各自的“实施方案”，正有条不紊地加快推进（图1）。

图1 云南 “美丽县城”建设政策层级概览图

表1 省级层面制定 “美丽县城”建设的主要政策表（2019年）

在抽样调研的基础上发现，云南“美丽县城”建设自2019年第一季度启动以来，各地创建工作稳步推进、高位推动，建设工作系统实施、初见成效，城市定位聚焦新时代、关注大民生。同时也存在一些如现状建成区范围规模划定口径不统一、政策性和技术性要求范围深度不协调、市民融入参与“美丽县城”建设氛围较弱等比较共性的问题。云南“美丽县城”建设工作是一项战略性、综合性和操作性很强的系统工程，推进过程中既要尊重多元化的云南县域发展基础差异，又要统筹嵌入式的现代城市综合服务设施，还要提升特色化的县城区域生态价值。因此，需要系统性的梳理和审视优化云南“美丽县城”建设的实践路径和创新举措，确保如期形成一批富有云南魅力的高质量现代化“美丽县城”。

1 建设“美丽县城”的新时代必然和大众民生需求

1.1 积极构建持续发展的城市空间载体

从历史维度看，云南先后开展了村庄规划全覆盖、特色小镇创示范、美丽县城大建设等系列省级层面聚焦城乡板块梯度发展的主题推进工作，以美丽为重要优势和核心资源来实现绿色发展、跨越发展和协调发展的新型发展模式，逐渐成为引领云南城乡可持续发展的新动能，建设“美丽县城”也成为云南城乡发展的一次精准实践。从近10多年云南129个县级行政单元发展质量来看，2008年至2019年期间，全省县级市数量从9个增长到17个、县城（城区）建成区内常住人口由1 200万人左右增长到1 400万人左右，县城（城区）建成区内从承载全省总人口的26%左右增长到29%左右，云南的县在发展层级、发展规模和承载能力等方面都有了显著提升，切实在城市和乡村之间构建了“人口缓冲枢纽区”，在全省城乡国土空间格局中地位日趋重要、集聚日趋显著、发展日趋旺盛，也成为云南城镇化建设进程中不可或缺的中坚力量。

1.2 科学健全长效干净的城市管理机制

聚落是人类社会发展的空间抉择，城市则是人类聚落形态的智慧结晶和高级形态。19世纪工业技术时期的城市弊病让人们更清楚地看到，城市环境对生命功效的影响，干净卫生的城市基础是居民最为朴素的追求。我国的城建史历久而弥新，在市场经济条件下这只无形的手在调节着经济生活中的资源配置，往往促使城市的城区比普通的县城拥有更为干净清洁的城市底色。习近平总书记指出，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，”[3]因此必须把改善人民群众的生存环境作为民生工作的着力点和努力方向，力求最大限度地提供惠及全体公民的生态福利，明确界定政府是提供环境公共产品的责任主体。云南“美丽县城”建设确定的“共建干净家园”目标要求，就是通过政府有形的手和市场无形的手来共同发挥协同作用，用更为科学长效的城市管理机制和创新治理模式维护云南的县城更加干净、清洁，这是云南建设健康生活目的地、守护市民健康的重要路径之一。

1.3 稳步增强舒适宜居的城市服务功能

宜居的城市是城市汇聚产业、增加就业、吸引人才，提升城市综合竞争力的重要支撑。进入21世纪以来，国家和省级层面就改善农村人居环境和提升城乡人居环境开展了许多工作，城市发展日趋重视空间系统的宜居属性。同时，城市规划建设发展理念也从重视规模扩张转变为强调功能提升，在优化政府资源供转的同时，强调为居民提供良好的公共服务、改善城市滨水和社区整体生活品质、推进城市更新以确保中心城区充满活力。云南地域广阔而坝区比重偏低，与沿海发达地区比较，最为显著的特点是云南县城与生态的关联性极高，绝大部分县城区域选址是属地劳动人民长期以来与自然和谐共生、智慧抉择栖息的历史产物，因此在区域视角下县城人地关系相对缓和、生态压力相对较轻，营建县城宜居空间既是传承人文历史的必然需要，也是筑牢西南边陲经济社会繁荣发展的重要举措。

1.4 努力彰显各美其美的城市人文底蕴

习近平总书记在北京考察时指出，历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产[8]。优秀历史文化、地方特色文化是城乡特色化发展的依托和源泉，是城乡在经济社会竞合发展中站稳脚跟的坚实根基。在历史演进过程中，鉴于规划的传递性、建设的标准性、管理的统一性，云南大部分县城都在工业化、现代化建设的潮流中得到稳步发展和更新。然而，云南大、中、小县城呈现典型的正态分布特征，空间上山坝相间，两头小中间大，历史文化及特色元素留存较多，约50%左右的县城人口规模在5万以内，折算现行标准建成区规模大致在5 km2左右，规模普遍较小，比较易于打造个性化的特色风貌区。费孝通先生指出，只有保持文化的多样性，世界才更加丰富多彩，充满生机和活力，总结出了“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”十六字箴言，这与“美丽县城”的历史文化保护和特色风貌打造，在终极目标上是高度契合的。

2 面向“干净、宜居、特色”指标体系的地方实践探讨

2.1 云南“美丽县城”指标体系

云南“美丽县城”建设要求坚持新发展理念，同时按照高质量发展要求，以人民为中心，聚焦“干净、宜居、特色”三大要素，建设具有云南特色的现代化“美丽县城”。由此，同步制定了以“干净、宜居、特色”为导向的建设指标体系，分为3个一级指标、21个二级指标和59项细化指标要求。力求通过3年的建设和提升，在全省打造一批特色鲜明、功能完善、生态优美、宜居宜业的“美丽县城”（图2）。

图2 云南省“干净-宜居-特色”三大导向的指标体系图

2.2 实践成效探讨

安宁市作为滇中城市群内重要的县级城市，是云南滇中新区西片区核心，距离省会昆明32 km，是云南省大通道网络体系中的西部节点城市。2018年末，城镇化率达到76.94%。安宁市已获国家文明城市、国家卫生城市、国家园林城市、全国县域经济百强县、云南省生态文明城市等多项国家、省级荣誉（图3）。

2.2.1 建设初步成效

图3 云南滇中新区总体规划图（2015-2030年）

（1）制定方案、明确目标。安宁市通过研判“干净、宜居、特色”三大类建设指标，开展了翔实丰富的基础调研，识别出初步达标和暂未达标的建设内容及自评达标率。通过政府团队及技术团队及时制定了“实施方案”，细化建设目标、工作重点、建设项目、建设时序、资金筹措、保障措施等，以此查缺补漏，明细推动“美丽县城”建设的关键环节。

（2）特色定位、聚焦重点。安宁紧贴发展要求，践行“现代、生态、文明”发展路径，突出高点定位，着眼长远发展，明确安宁市“美丽县城”特色，定位为“现代智慧之城、生态宜居之城”，建设工作紧紧围绕现代城市风貌、智慧城市与设施、绿色生态园林、文化主题街区等方面。紧扣“目标倒推、问题顺推”要求，聚焦干净主题，推进城市的高品质发展；聚焦宜居主题，增强人民群众的幸福感；聚焦特色主题，彰显安宁“现代风采”（图4）。

（3）文化引领、集成建设。高度重视精神文明和城市文化建设，把安宁城市文化中心项目作为“美丽县城”建设的一个综合性、集成式公共文化服务设施项目。城市文化中心项目结合缓坡地形进行规划布局，建设内容涵盖了“五馆一中心”，即青少年活动中心、科技馆、规划展览馆、文化馆、图书馆和体育馆。前期部分场馆展厅，如新时代文明实践中心已投入使用，极大地推动了整体项目的集成建设和分期运营效率（图5）。

图5 安宁城市文化中心内外节点场所图

2.2.2 实践经验探讨

（1）进一步找准和提炼城市发展定位。安宁立足于区域大视野，强化“美丽县城”发展的资源禀赋和工业基础等优势要素，高度提炼符合新时代要求的城市发展定位，进而细化“美丽县城”发展的特色定位和示范价值，以期有效提升中心城市综合服务功能，为建设现代化“美丽县城”奠定基础。

（2）优化重点公共建筑周边景观品质。安宁从植物的合理配置入手，优化乔、灌木植物种类和观色叶植物种类，科学营造丰富的季相景观效果。同时，结合园林艺术手法，打造重点公共建筑的精品绿化景观，完善公共建筑周边整体绿化，提升城市重要功能区域的绿色空间档次。

（3）提升公交服务水平和完善路网结构。坚持公共交通优先，在规划、投资、建设、运营和服务等环节促进公共交通快速发展。在加快建设道路网、完善建成区路网结构的同时，协调交通总量与道路容量，将建成区道路网的运行状态维持在合理水平。同时在城市管理中着力加强“隐形断头路”的排查和治理。

（4）统筹特色主题街区，彰显城市魅力。规划引领主题街区空间布局，明确不同主题街区的功能定位、特色产业、人文环境等。从尊重历史、延续历史、传递历史的角度出发，尽可能地保护和利用好“楠园”“永安桥”等具有历史及人文价值的建筑和景观，为现代时尚、历史文化等特色主题街区的建设更多地注入文化内涵，融入文化特质，彰显文化品位，打造城市夜景旅游精品线路。加强建成区内具有历史文化街区特质地段的梳理识别、分析研判和申报列级工作。

3 启示及思考

3.1 赋能美的载体和范式

在“美丽县城”建设过程中，应当精准谋划与时代共鸣的县城特色发展定位，依据顶层设计和省级 “干净、宜居、特色”指标体系，有重点地加强和完善市政基础设施和公共服务设施建设，完善社会治理的重要公共政策及长效实施监督机制，进一步增强全省绝大部分常住人口在10万人以内县城的资源集聚效应，提高生产要素向城镇集聚效能，进而增强县城综合承载能力，推进产业结构转型升级，显著提升县城居民生活质量，形成吸引汇聚农村人口稳定从业和预期转移的主要空间载体。在争当全国生态文明建设排头兵和建设中国最美丽省份的时代机遇下，云南“美丽县城”建设应将生态优先理念融入到城镇化建设中，在县城发展全过程更加强调与自然生境的有机结合，促进山地城镇、组团聚落的空间形态丰富而多样，同时积极构筑自然生态安全格局，践行“山、水、林、田、湖、城”生命共同体理念。以人与自然的和谐共生为主要特征，培育城市特色，复兴历史文化风貌，提高生产力水平和人民生活水平，最终实现美丽发展。

3.2 守护美的基础和底色

在“干净”板块建设过程中，公共厕所、生活污水和垃圾处理、农贸市场等硬件设施还比较匮乏的县城，近期宜重点强化硬件设施的功能标准、服务半径、布局选址和规划建设的落实，切实加强项目的统筹和落地。对于硬件设施基础条件较好的县城，应着力在系统完善中提升功能，在综合集成中发挥乘数效应，为城市“干净”的发展提供有力保障。对于老旧小区、违法违规建筑、环境污染等，应用足用好国家和省级政策，结合城市公共利益和原住民旧改意愿，扎实推进老旧小区改造，依法依规处置违法建筑，系统推进城市空间整洁度，筑牢环保理念，加大水环境、大气环境治理与保护。此外，设施规划建设的技术标准和服务半径在符合国家、地方标准的同时，还应与《建设导则》内的参数要求进行比照，部分建设标准应结合云南省情、当地县情，在合理范围内节约建设项目投资，避免铺张浪费、华而不实。“硬实力”和“软实力”一样都不能少，健全和完善城市综合管理机制，推进社会治理创新，充分利用“互联网+”、大数据等信息技术手段，提升城市智慧化管理水平。加快制定和实现市容市貌、市政设施、园林绿化、街面秩序、交通秩序、城市照明、空间立面、环境保护等管理标准全覆盖。

3.3 提升美的价值和本色

“宜居”板块建设，涉及城市功能、空间、环境、卫生、文化、旅游、安全等多项重点内容，单项建设需要的土地供给和资金保障是朴素明了的，然而综合性、系统性的查缺补漏和高效提升则需要更高地城市运营水平和管理机制保障，以切实发挥“1+1＞2”的系统优势外溢效应。应始终坚持以人民为中心的发展理念，积极践行和助推宜居城镇发展，切实在民生热点、难点、痛点上精准施策，对各类用地功能、强度、形态进行大数据实施监管，在城乡道路升级改造、居住社区整治及相关配套设施建设、景观灯光照明建设、架空线入地及整治、街区游园建设及无障碍改造、城市家具设置及翻新等要害处靶向发力。在具体实施过程中，应务实合理划定建成区范围，确保有效监测和优化路网线密度及道路面密度。在修复街区破损坑洼路面的同时，宜结合规划增补、修复无障碍坡道及盲道设施。依照小型化、分散化布局的停车设施，应结合停车区域，明确政府定价和政府指导价差异化收费标准。在实现WiFi全覆盖的公共场所，应结合用户基数大、频次高的实际情况，保障用户联网安全。统筹全龄段人口发展需求，重点关注老龄服务设施的分级配置和补充、妇女儿童活动中心的场所布局和规划引导、学校的合理区划布局及周边道路安全保障措施、城市无障碍设施的优化和完善、农业转移人口市民化进程及与之相匹配的基本公共服务均等化配置、非正规经济和非正式空间中的城市商贩包容性发展和保障等。始终把生态宜居、空间品质提升作为美丽县城工作的重中之重，提升人民群众幸福感、获得感、安全感，努力交出一份城乡居民满意的宜居答卷。

3.4 激活美的韵味和特色

在“特色”板块建设过程中，应建立健全新型的城乡文化融合发展机制，发挥文化引领区域发展、城镇高质量、高品质发展的新动能。用足用好云南各县域内丰富的历史文化资源，积极传承历史文脉，逐步建立一套覆盖城乡、衔接法定规划、面向实施规划设计的管控体系，通过县城特色引导，全面支撑县城特色风貌塑造。统筹主街道和标志性建筑外立面改造提升与特色街区建（构）筑物外立面整饰及翻新，对于财政压力较大的地区宜鼓励社会资本参与特色街区、主题街区的投资建设。以规划引领主题街区空间布局，明确不同主题街区的功能定位、特色产业、人文环境等。从尊重历史、延续历史、传递历史的角度出发，尽可能地保护和利用好具有历史及人文价值的建筑和人物，为特色主题街区的建设更多地注入文化内涵、融入文化特质、彰显文化品位，打造城市夜景旅游精品线路。同时，进一步加强建成区内具有历史文化街区特质地段的梳理识别、分析研判和申报列级工作，切实加大保护力度，创造具有地域文化特色的城区环境，提升发展竞争力、塑造特色吸引力，使之成为建设“美丽云南”的重要组成部分。

4 结 语

云南建设“美丽县城”是造福地方人民的大事，各地政府责无旁贷。在团队高效和公众的广泛协同努力下，云南必将建成一批本地居民认同、外地旅客认可、省级政府认定、国内国际认知的“美丽县城”。具有美丽属性和美丽基因的云南大、中、小县城，在“美丽县城”建设中，必将以更加开放自信的实力、更加璀璨靓丽的品质，在美丽云南的画卷上挥洒下浓墨重彩的一笔。