对草原越界放牧问题的探讨

文│郭金梅（甘肃省肃南裕固族自治县自然资源局）

少数民族自治县多以天然草原放牧为主，同时坚持但草原越界放牧引起的纠纷却时有发生。为了正确处理草原越界放牧引起的纠纷，现就草原越界放牧问题进行探讨。

一、草原越界放牧的成因

草原放牧界线是行政界线的具体体现，行政界线不仅是地方政府依法管理辖区政治、经济和社会事务的依据，也是当地牧民依法保护、利用和管理草原的基础。少数民族自治县与周边县市区的行政区域界线勘定工作始于1989年，结束于2001年。行政区域界线勘定工作的完成，为依法治界，维护界线相邻区域的和谐与稳定奠定了基础，为保护、利用和管理草原创造了条件，为依法解决越界放牧引发的纠纷责任划分提供了依据。

行政区域界线勘定工作完成以后，各级政府积极巩固勘界成果，自觉维护法定行政界线的权威性，与草原生态保护工程相结合，加强了法定界线的管理，使草原越界放牧引发的各类纠纷呈逐年下降趋势。但是，越界放牧引发的各类纠纷在少数民族自治县周边区域时有发生，下面分析其产生的原因。

一是多次的区划调整，官方勘定的行政权属界线和境外农牧民放牧习惯心理认同界线存在矛盾。

二是少数民族自治县在社会经济发展过程中，因种种原因，在勘界确权过程中，对个别地段或住户，采用土地、草原所有权和使用权分离的办法解决行政界线权属问题，形成了实事上的“村中村草场”和“协议草场”。

三是特殊的地理环境形成了错综复杂的边界接壤区东、南、西、北相邻的局面，同时气候、地理、自然、环境优于周边地区。

四是个别村委会和牧户缺乏“守草有责”的意识，对管理和承包的草原疏于管理。

五是草原流转不规范，个别与外县市区接壤的牧户私自流转草原，严重超载放牧，掠夺性经营，并且因与相邻户草原承包界线不清楚，引发草原纠纷。

二、越界放牧的特点和危害

1.越界放牧的特点。所谓越界放牧，指行为人在不属于自己管理和承包的草原范围内从事以营利为目的的放牧活动。本文所称越界放牧是指外县市、区的牲畜未经本地有关社会组织和个人许可，擅自进入境内放牧的行为，从外县市区人员越界进入放牧看主要有以下特点。

（1）越界放牧纠纷发生的时间主要集中在每年的六月、七月、八月，同时也多发生在夏秋季转场后的“空闲草场”。

（2）越界放牧纠纷主要发生的地域是与边界接壤区、“村中村草场”和“协议草场”周围。

（3）越界放牧纠纷在不同乡（镇）程度不同，主要是引发的纠纷强度和引起的后果不同。

（4）根据越界放牧纠纷发生的强度及危害后果可划分为三级：

三级程度表现为越界放牧者偷牧引发的与草原承包经营者之间的语言争吵或轻微肢体接触，通常是以个人或两三户农牧户为单位，一般会随着牲畜的离境使矛盾弱化或消失。

二级程度表现为越界放牧者抢牧引发的与草原承包经营（联户承包草场）者的械斗和财产损失，一般越界放牧者通常是以组或村为单位，以各种借口挑起事端，强行放牧，主要发生在每年的六月、七月、八月三个月，需相关乡（镇）、村出面调解或沟通，化解矛盾。

一级程度表现为越界放牧者抢牧引发的与草原承包经营（联户承包草场）者的械斗、人员伤亡和财产损失，一般越界放牧者通常是以组或村为单位，以蛮横无理，挑起事端，强行放牧为特点，集中发生在每年的六月、七月、八月三个月，需相关县（市）、乡（镇）、村和相关部门单位进行调处，并进行人员安抚和解决善后事宜。

2.越界放牧的危害与后果。

（1）纠纷区域双方的农牧民之间产生社会隔阂。越界放牧纠纷的发生，使纠纷区域双方的农牧民心理情绪处于对立状态，如果疏导教育滞后就有可能超越道德底线，产生过激行为。

（2）造成人民生命、财产损失和增加行政管理成本。越界放牧纠纷的发生，不但使处于纠纷区域双方的农牧民投入大量的人力、物力和时间甚至生命，增加财产和经济负担，造成不必要的损失，还可能导致各级政府增加行政管理成本。

（3）影响社会大局稳定。越界放牧纠纷的发生，表现形式虽然是民间纠纷，但是纠纷一旦发生，势必引发社会的关注，派生出一些如通行、水路等方面的事端。轻则给处于纠纷区域的农牧民造成生活生产的不便，重则是处于纠纷区域相邻的市、县、乡（镇）、村及相关部门单位耗费大量的人力和时间，用于稳定和化解对立双方的情绪，维护社会稳定。

（4）加剧草原退化。草原超载放牧会引起草原退化，越界放牧可能进一步加剧草原退化，引起草原生态恶化和水土流失，造成草原生态危机。

三、治理越界放牧的对策与建议

1.要加强政策教育，提高责任意识。法定行政界线的形成，是社会管理的产物，倾注了各级政府和广大农牧民几十年的心血。各级干部和群众应珍惜这来之不易的成果，在实际工作中加强相关政策教育，把维护法定行政边界线和维护草原管理相统一，在思想上树立没有法定行政界线的稳定就没维护草原管理利用稳定的思想；在行动中自觉坚持维护法定行政边界线和草原管理利用相结合、相统一，使维护法定行政界线和逐步解决越界放牧纠纷相一致。最终形成依法治界和依法管理利用草原的工作结合点。

2.要加强纠纷重点区域双方的官方和民间接触沟通协调渠道，增进理解和互信。由于县情、乡情、民情的不同，农牧民生产经营生活方式存在差异，地方政府的工作着力点和法规政策宣传导向各有侧重。因此，在维护法定行政边界线，解决越界放牧纠纷问题上，干部和群众就会产生不同的认识、见解，只有加强沟通，才能使双方互相了解。了解产业工作重点和法规政策宣传导向，引导农牧民换位思考，形成共识，增进理解和互信，才能为解决越界放牧纠纷奠定基础。

3.要搞好草原围栏管护，加强草原保护。草原围栏是草原保护的有效手段之一，各地实施的草原围栏工程，在保护草原生态、恢复草原植被、维护边界草原稳定和解决越界放牧纠纷问题上发挥了重要的作用。今后要加强草原围栏管护工作力度，进一步强化草原围栏设施管护责任，凡是在草原围栏项目区，要进一步明确乡长、村主任和草原承包人的责任，每年要组织开展一次草原围栏管护和禁休牧制度落实的专项检查，把兑现陈化粮补助与草原围栏管护挂钩；对各类破坏草原围栏设施的行为必须严查，特别是处于边界草原围栏设施要保持完好状态。

4.要积极维护处于边界区域牧民利益。在现行农牧村经营体制下，草原承包和使用处于行政界线附近的农牧民，较处于中心草场的农牧民而言，在草原利用保护和管理中承担的社会责任更大，遭受的不法侵害更多，有时遭受的经济损失较为惨重。这就要求乡（镇）、村在制定新农村建设规划、安排基础设施建设、农牧业综合开发和社会保障等项目中，向草原承包和使用处于行政界线附近的农牧民倾斜，让其体会到“守边有功，弃边有过”，使之“能站住，能守住，能致富”。对越界放牧的人和事，各级组织应在有理有利有节的基础上，发现一起查处一起，对越界放牧引起的财产和人员损失，要加大索赔力度。