“政策目标—政策工具”分析框架下我国数字经济政策文本研究

吴湘玲 田舒柳 刘丽娜

摘  要：数字经济作为重要的战略性新兴产业，在新冠肺炎疫情期间发挥了积极作用。如何把握机遇、乘势而上，推进数字经济高质量发展成为我国面临的重要课题。文章以中央政府层面的9份重要数字经济政策文本为样本，构建一个“政策目标—政策工具”二维政策分析框架，采用内容分析法展开分析。研究发现：我国中央政府目前主要是通过供给型政策工具推动数字经济发展，存在着政府行政力量的推力作用明显、软性环境的保障与市场需求的拉动作用较弱等特点。基于此，文章从优化当前数字经济政策、展望未来数字经济政策发展趋势两个层面进行了探索性的讨论。

一、问题的提出

随着大数据时代我国信息技术的高速发展，数字化、网络化、智能化的新业态经济发展模式势不可挡。2020年5月23日，习近平总书记在参加全国政协经济界委员联组讨论时发表重要讲话：“加快推进数字经济、智能制造、生命健康、新材料等战略性新兴产业，形成更多新的增长点、增长极……”李克强总理在2020年《政府工作报告》中指出：“电商网购、在线服务等新业态在抗疫中发挥了重要作用，要继续出台支持政策，全面推进‘互联网+，打造数字经济新优势。”数字经济的发展离不开国家政策的大力支持。数字经济作为重要的战略性新兴产业，在新冠肺炎疫情期间发挥了积极作用。如何以公共政策推动数字经济高质量发展，已经成为人们普遍关注的热点。目前，我国已有哪些数字经济方面的重要政策？这些政策是依靠哪些措施（次级政策工具）加以落实的？政策之间的相互匹配关系如何？这些问题都迫切需要研究。因此，笔者从政策工具视角，对数字经济的政策文本进行了分析，剖析数字经济政策在政策工具选择、政策目标导向及其相互匹配方面的特征，在分析数字经济政策走向及存在问题的基础上，归纳研究结论，提出数字经济持續发展的建议。

二、研究方法与文本选择

笔者运用公共政策内容分析法，通过质性分析软件NVivo对政策文本进行编码、类目归类、量化转化，对我国数字经济政策在政策工具使用和政策目标导向方面的特征进行描述。首先，全面系统收集“数字经济”的政策文献作为分析样本，遵循公共政策内容分析方法的规范性要求，构建起“政策目标—政策工具”的二维分析框架，进而对各政策文本进行编码，以确定分析单元;随后把符合框架的政策编号归入分析框架中进行频数统计;最后，在量化分析的基础上，剖析我国数字经济政策在政策工具选择、政策目标导向及其相互匹配方面体现出来的特征，从中发现问题、提出建议。

笔者选取的有关“数字经济”的政策文献，主要来源于国务院政策文件库，“北大法宝”法律数据库，国家发展和改革委员会、科技部、工业和信息化部官方网站。为保证政策文献的代表性，样本选取按设定标准进行了两轮。第一轮是按照关键词进行初步检索，收集到政策文献共194份。其中，国务院政策文件库中检索到87份，“北大法宝”法律数据库中检索到95份，国家发展和改革委员会、科技部、工业和信息化部官方网站中检索到12份。在第一轮初筛的基础上，第二轮筛选按以下标准进行：

一是发文单位为中央政府（包括国务院、国务院各部委及直属机构），即主要是国家中央层面的政策，不包括地方政府的政策;二是文献内容必须与数字经济发展密切关联，须直接体现发展数字经济的态度与措施，主要包括数字经济整体发展的促进政策、规制或治理政策、运行环境优化政策、重要行业（大数据、人工智能、云计算等）的发展政策;三是政策类型为法律法规与行政公文，是体现政府政策的文献，不包括有关数字经济发展的领导讲话、工作报告等。

按照以上方法，截至2020年7月31日，笔者收集到我国中央政府层面关于发展数字经济的9份政策文献样本，具体如表1所示。

三、数字经济“政策目标—政策工具”的二维分析框架构建

政策工具是政策主体实现政策目标的各种治理手段的统称[1]。国内外知识界对政策工具的研究已较为成熟，开发出丰富的政策工具分类箱，并将其应用于环保、能源、农业、信息化等各种政策领域。政策工具服务于政策目标的达成，合理的政策结构需要政策主体在政策制定中将政策工具和政策目标有机结合。只有如此，才能达到良好的政策效果[2]。笔者认为，各种类型政策工具的搭配支撑和组合交叉使用是实现数字经济高质量发展的重要方式。

笔者借鉴的Rothwell和Zegveld的政策工具分类方式，在创新型政策的研究中被学界广泛接受[3]。根据政策影响的受力面，Rothwell和Zegveld将政策工具分为供给型、需求型和环境型三种类型，并从工具和措施维度对复杂政策进行降维处理，使之具有良好政策工具内聚合效度和政策工具间区分效度，多个政策工具可能服务于单个政策目标或单个政策工具服务于多个政策目标[4]。因此，笔者从政策工具（X维度）、政策目标（Y维度）两个维度构建我国数字经济政策分析框架。

（一）X维度：基本政策工具

供给型政策工具是指政府在数字经济领域中自上而下进行直接投入和支持，往往通过组织领导、基础设施建设、人才培养、科技与信息支持、资金投入和资源共享等方式扩大有效供给力度，推动数字经济发展。需求型政策工具是指政府充分组织、调动和引导社会力量参与数字经济建设，往往通过政府采购、试点示范、海外交流、公私合作等方式刺激数字经济市场需求，拉动数字经济发展。环境型政策工具是指政府为数字经济发展创造一系列良好的政策环境，往往通过目标规划、税收优惠、法律管控、安全保障和政策引导等方式为数字经济发展创造优质的软环境。表2是数字经济具体政策工具的含义阐释。

（二）Y维度：政策目标

政策目标是政策制定和实施所要实现的最终目的，往往具有多样性。从数字经济政策文本分析中可以得出我国数字经济政策目标主要有：

一是培育新兴就业机会。发展数字经济会催生新业态新模式，会创造新职业新就业。例如，《关于发展数字经济稳定并扩大就业的指导意见》提出“扩大就业”“就业提质扩面”的目标。

二是提升劳动者数字化技能。数字经济为劳动者带来了机遇的同时也带来了挑战，最主要的挑战在于勞动者缺乏数字经济所需要的数字化技能。政府实施一系列政策的重要目标在于提升劳动者数字化技能，以帮助其适应数字经济和社会发展。

三是促进企业数字化转型。企业是市场经济发展的微观主体，促使各行业企业进行数字化改造和转型，以提升企业竞争力和促进我国经济社会高质量发展，是当前政策的重要着力点。例如，《关于推进“上云用数赋智”行动 培育新经济发展实施方案》就提出“构建设备数字化—生产线数字化—车间数字化—工厂数字化—企业数字化—产业链数字化—数字化生态的典型范式”的发展目标。

四是推动产业数字化升级。数字技术与实体经济相融合，能够重组、优化资源配置和提升资源配置效率。推动产业数字化升级是数字经济发展政策的重要目标。

五是提高数字治理水平。数字经济发展要求政府优化职能、提升数字治理能力。提高数字治理水平是数字经济政策的重要目标。例如，《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》提出完善乡村数字治理体系的目标。

四、基于“政策目标—政策工具”二维分析框架的数字经济政策内容分析

（一）数字经济政策文本内容编码

为分析我国数字经济政策的工具属性，判断其所对应的政策目标类别，笔者根据数字经济政策二维分析框架中的分析类目，对表1所列9个文件的内容按照“政策编号—具体条款/章节”的形式进行编码，共得到156个分析单元及其编码。在具体编码过程中，笔者执行统一编码和不可细分的原则，力争覆盖政策文本所有内容，同时避免具体条款所表达意思的同一性。

（二）数字经济政策的二维分析

根据“政策目标—政策工具”的二维分析框架，笔者对经过编码的政策文献内容分析单元进行归类。根据内容分析单元编码表，笔者汇总得到三个类型的政策工具分布，如表3所示。从总体上看，9份数字经济政策文本兼顾了供给型、需求型和环境型政策工具的使用，政策目标涉及培育新兴就业机会、提升劳动者数字化技能、促进企业数字化转型、推动产业结构升级和提高数字治理水平五个方面，对我国数字经济发展提供了多方面的激励和支持。

1.数字经济政策的X维度分析

根据表3数字经济X维度政策工具分布表，按照条款项目数统计得出：供给型政策工具使用最多，占比55.13%;环境型政策工具次之，占比26.92%;需求型政策工具使用最少，仅占比17.95%。由此可见，政府相关部门更倾向于使用供给型和环境型政策工具来推动我国数字经济的发展。

同时，在供给型、环境型政策工具的内部，次级政策工具的选择也存在显著差异：

在供给型政策工具中，“资源共享”使用最为频繁，占比为31.39%;其次是“科技与信息支持”占比20.93%，“基础设施建设”占比19.77%;而“组织领导”和“资金投入”则使用较少，占比分别为5.81%、6.98%。

在环境型政策工具中，“法规管制”和“政策引导”使用最为频繁，占比分别为33.33%、30.95%;“税收优惠”出现的频率最少，占比仅为4.76%。这说明，当前我国数字经济发展的重心在信息基础建设，旨在通过强化信息技术支撑能力，为数字经济的发展打下坚实的基础，而配套资金的扶持还相对较弱。

2.数字经济政策的Y维度分析

笔者对数字经济政策的政策工具内容分析单元进行编码之后，加入政策目标作为纵向维度，形成数字经济政策工具二维分布结果，进一步的频数统计如表4所示。

在政策目标的实现上，“提高数字治理水平”占比最高，为总量的44.23%;其次是“促进企业数字化转型”和“推动产业数字化升级”，占比分别为17.31%、24.36%。由此可见，数字经济政策工具使用的目标，第一是“提高数字治理水平”，其次是“实现企业数字化转型”和“产业数字化升级”。

五、结论与讨论

（一）研究结论

以上数字经济政策文本量化分析表明，中央政府在数字经济发展方面的政策工具选择和使用具有以下特点：

1.主要通过供给型政策工具推动数字经济发展。在促进数字经济发展的政策中，三种类型的政策工具都得到不同程度的应用。但总体来看，中央政府目前主要是通过供给型政策工具推动数字经济发展。供给型政策工具的选择上又更偏重于资源共享而忽视组织领导和资金投入。这表明，我国数字经济发展的重心在信息基础建设，而在顶层设计方面重视不够，缺乏必要的组织领导保障和稳定的资金保障。其中原因主要是我国仍处于数字经济发展的初期，中央政府2016年才开始出台促进数字经济发展方面的政策，数字经济政策也处于初期孕育阶段，需要更多地依靠政府的外在推力来推动。

2.政府行政力量的推力作用明显，软性环境的保障与市场需求的拉动作用较弱。从环境型政策工具和需求型政策工具的内部结构来看，更具“直接性”“强制性”的政策工具各自占据了主要比例[5]。在环境型政策工具类型中，出现最为频繁的“法规管制”占比是“税收优惠”的7倍;需求型政策工具类型分布的两端分别是“试点示范”和“公私合作”，双方占比相差达到35.72%。尽管在样本文献中诸如“处理好政府与市场关系”“充分调动各方力量”这样的表述明确可见，“坚持市场主导、政府引导”更在《关于发展数字经济稳定并扩大就业的指导意见》中位列“基本原则”的首位，但从政策文本的内容分析结果来看，政府行政力量推动的色彩要远远比软性环境的保障和市场需求的拉动更浓厚。

3.政策目标实现程度的差异较大。政策工具的实施最终是为了政策目标的实现。五个政策目标可以理解为是从宏观目标到微观目标，从国家层面目标到个体层面目标，具体包括“国家—产业—企业—岗位—个体”五个层次的政策目标。其中，国家层面的“提高数字治理水平”占比最高（44.23%），接近其他四个政策目标占比的总和（55.77%）。同时，这四个目标占比呈现出随目标层次降低而依次递减的状态。近年来，欧美、日本纷纷将数字经济视为实现经济复苏和持续发展的关键依托，各自出台了国家层面的数字经济发展战略，试图通过数字经济的发展，带动相关产业的发展，提升经济发展的水平和质量，进而增强本国的国际竞争力，抢占世界经济发展新的制高点，获得未来发展先机和优势[6]。可以说，发展数字经济早已超出经济发展论域，上升到了民族国家和国际竞争的高度。在谋求实现“两个一百年”奋斗目标进而实现中华民族伟大复兴的背景下，服务于推进国家治理体系和治理能力现代化，是我国数字经济发展目标的应有之义。

（二）讨论

我国数字经济政策研究还处于初期阶段，未来还有很长的探索时期，如何优化目前我国数字经济政策？未来我国数字经济政策的发展趋势是什么？哪些政策是未来必须加强的？这些问题值得思考。

因为数字经济的战略重要性，也因为数字经济政策处于发展初期，我国目前主要通过供给型政策工具推动数字经济发展、主要依靠行政力量推动数字经济发展的做法，是具有一定历史合理性的，已有研究也证实了此观点。在产业发展的不同阶段，政策工具的使用会呈现出从供给型到环境型再到需求型不断完善的过程[7]。地方政府大数据发展政策的文献量化研究，同样发现供给型政策工具占据主导地位[8]。尽管如此，在未来数字经济政策制定过程中，依然应该强调更多运用环境型、需求型政策工具，強调健全政策工具使用体系，形成促进数字经济发展的政策合力。只有将多种政策工具优化组合，才能更好地实现政策目标，因此，未来在保持供给型政策工具使用稳步发展的同时，需进一步加强需求型和环境型政策工具的运用。特别是在公私合作以及税收优惠上，适度调整政策工具的使用力度，提高政策工具实施的有效性和针对性，保证政策工具使用效力的最优化。例如，可以增加需求型政策工具运用比例。需求型政策工具可以减少市场的不确定性，精准识别数字经济的实践效用。政府要充分组织、调动和引导社会力量参与数字经济建设，通过政府采购、试点示范、海外交流、公私合作等方式刺激数字经济市场需求，激发市场和社会活力，引导市场和社会力量有序参与数字经济发展。

与此同时，未来数字经济政策的制定还应增强政策工具与政策目标的匹配度，提升政策目标实现程度与政策工具支持效果。笔者研究发现，在供给面、需求面以及环境面的次级政策工具中，还有许多没有列举的政策，笔者也只选取有代表性的五个政策目标进行测量，政策工具与政策目标的匹配度现阶段还不是很高。我国数字经济不断发展，政策工具与政策目标要根据实际需要不断变迁优化，需要更加积极谋划，不断完善后续配套政策，丰富政策体系，保证政策的整体性和延续性，从而增强政策工具与政策目标的高匹配度。

（作者：吴湘玲，武汉大学教授、博士生导师;田舒柳，   武汉大学博士;刘丽娜，武汉大学硕士）

参考文献：

[1] 娄文龙，张娟.政策工具视角下住房保障政策文本量化研究——基于改革开放40年的考察[J].四川理工学院学报（社会科学版），2019（05）：1-23.

[2] 王国华，李文娟.政策工具视角下我国网络媒体政策分析——基于2000—2018年的国家政策文本[J].情报杂志，2019（09）：90-98.

[3] 苏竣.公共科技政策导论[M].北京：科学出版社，2014.

[4] 李健，顾拾金.政策工具视角下的中国慈善事业政策研究——以国务院《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》为例[J].中国行政管理，2016（04）：34-39.

[5] 萨拉蒙.政府工具：新治理指南[M].北京：北京大学出版社，2016.

[6] 逄健，朱欣民.国外数字经济发展趋势与数字经济国家发展战略[J].科技进步与对策，2013（08）：124-128.

[7] 谢青，田志龙.创新政策如何推动我国新能源汽车产业的发展——基于政策工具与创新价值链的政策文本分析[J].科学学与科学技术管理，2015（06）：3-14.

[8] 范梓腾，谭海波.地方政府大数据发展政策的文献量化研究——基于政策“目标—工具”匹配的视角[J].中国行政管理，2017（12）：46-53.